哈斯朝勒：義務教育課程管理實施不均衡問題調查與改進對策

編者按：學習好貫徹好黨的二十屆四中全會精神，切實謀劃好、推進好“十五五”時期教育改革發展，奮力譜寫以教育強國建設支撐引領中國式現代化的新篇章，是當前教育系統的重大政治任務。中國教育科學研究院組織精銳科研力量，在媒體平臺廣泛開展闡釋研究，推動教育強國建設邁向積厚成勢、系統躍升。現摘取部分優秀成果，陸續推出，以饗讀者。

三級課程管理是涉及課程改革全局的重要問題。2001年，基礎教育課程改革確立了國家、地方、學校三級課程管理體制，經過多年的實踐與發展，三級課程管理政策取得了一定的成效，同時也面臨著問題與挑戰。

一、問題提出

1999年6月，《中共中央、國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》明確指出“調整和改革課程體系、結構、內容，建立新的基礎教育課程體系，試行國家課程、地方課程和學校課程”。該文件的頒布，標志著我國基礎教育課程由原來單一的國家課程開發模式向國家、地方和學校三級分權的課程開發模式轉變。2001年6月，基礎教育課程改革啟動，至今三級課程管理在實踐中已走過20多年的歷程。三級分權的課程政策逐漸轉化為普遍的課程實際，各地和學校積極探索，積累實踐育人經驗，在實踐領域掀起新高潮。這一成就既是新課程改革實施中的重要成果，也是深化課程改革實踐的關鍵突破點。

我國幅員遼闊，自然和經濟發展差異顯著，因此，在客觀現實的限制下，要在全國范圍內推行新課程改革必然面臨發展不均的問題。究其原因，既包括客觀條件的制約，也涉及主觀因素的制約，如課程政策落實不到位、推進策略不合理、保障機制不健全及部分地方和學校重視程度不足等。從政策實施層面來看，目前國家教育行政部門對學校課程管理提出了統一要求。但調研表明，由于學校類型、學段和區域的差異，各校在課程管理與實施、資源配置等方面還存在明顯差異。因此，需要針對具體問題進行精準分析，采取分層要求、分類指導和分步實施的差異化推進策略。

二、調查方法與樣本描述

（一）問卷設計

本研究設計了《義務教育階段三級課程管理執行情況調查問卷（行政干部、督學、教研員）》和《義務教育階段三級課程管理執行情況調查問卷（校長、副校長、教務主任、教研主任）》。問卷內容由兩部分構成，一是調查對象的基本情況，包括學歷、職位、職級、工作內容等；二是三級課程的整體實施現狀，采用單選與多選相結合的題型設計，便于調查對象根據實際情況作答。

（二）調查區域

研究選取全國東、中、西部地區10個省（自治區、直轄市）作為研究場域，針對三級課程管理的實施現狀，在2021年3月至2023年5月間開展了問卷調查與實地調研。調研范圍包括東部地區的北京市、山東省、浙江省、廣東省，中部地區的山西省、湖南省，西部地區的四川省、陜西省、廣西壯族自治區及新疆維吾爾自治區。

（三）調查方式

研究采用網絡問卷調查（問卷星系統）、座談訪談和資料收集等方式開展調研。一是在線問卷平臺共收集有效樣本12,635份，其中，在線問卷調查行政干部、督學、教研員1363人，學校管理人員11,272人，問卷回收率達100%。二是采用分層抽樣方法，選取省、市、區（縣）三級教育行政管理人員、專兼職督學、教研員及學校管理人員（校長、副校長及中層干部）。樣本覆蓋城鄉、公辦民辦不同辦學類型的小學和初中各5所。課題組組織專題座談會20余場，參與座談的教育行政人員及學校管理人員代表共計329人。

（四）資料收集

研究系統收集了31個省級教育行政部門及學校的課程管理政策相關文件，主要包括學校課程方案、地方課程計劃、課程管理辦法、地方與學校課程管理與開發的指導意見、特色課程建設方案等。

三、義務教育三級課程管理實施存在不均衡問題

（一）城鄉差異分析

城鄉學校在落實國家、地方、學校三級課程管理中存在顯著差異。研究發現，城區學校缺乏專家引領指導，郊區學校地方課程實施效果不足，國家課程校本化實施難度大，農村學校在校本課程開發與實施方面規范性不足。 數據表明，部分城區優質學校建立了完善的課程管理體系，校本課程的開發、評審與評估程序規范嚴謹。相比之下，因受限于師資和硬件資源的匱乏，多數農村學校在國家課程校本化實施中存在困難，其課程自主權很難實現（見表1）。正如一位農村學校校長在訪談中所言，“我們也想開設很多校本課程，也想對校本課程進行審議，但是沒有幾個老師敢接這個活，大家都覺得自己能力不夠”。這充分說明，課程實施在學校間乃至區域間都存在差異，三級課程管理制度的統一要求并不適用于所有學校的發展實際。

表1 不同地域學校在三級課程管理方面的方差分析

（二）學段差異分析

研究表明，小學、初中、九年一貫制學校在三級課程管理實施效果上呈現顯著差異。總體來看，小學階段的課程管理實施情況最為完善，主要體現在四個方面：其一，在課程管理職能認可度方面，小學階段對三級課程管理體系的接受程度明顯高于初中階段；其二，在制度執行情況方面，小學階段的實施效果優于初中階段和九年一貫制學校；其三，在國家課程開設與課時安排方面，小學階段的課程開齊率高于初中，開足率高于初中和九年一貫制學校，課程實施成效更為顯著；其四，在地方課程開設效果和校本課程門類數量方面，小學階段均優于初中和九年一貫制學校。此外，教育行政部門的督導頻率數據顯示，上級教育行政部門對小學階段的課程建設指導更為頻繁，同時小學教師對擴大學校課程管理權的認識程度也明顯更高（見表2）。多位受訪的學校管理人員表明，“相對于初中，小學階段較少受到應試和升學壓力的影響，加之經過多輪新課改理念的培訓和實踐，在小學探索多元化的評價方式也更為可行。”這表明，小學在三級課程管理體系實施中確實具有相對優勢。然而，作為我國基礎教育的根本課程制度，三級課程管理實施的有效性應覆蓋義務教育全學段。因此，如何提升初中和九年一貫制學校的三級課程管理成效，值得進一步關注與探索。

表2 不同學段學校在三級課程管理方面的多重事后比較（LSD）

（三）區域差異分析

我國東中西部地區學校在三級課程管理實施方面存在明顯區域差異，具體表現為：其一，在職能認可度方面，東部地區的認可度最高，中部地區次之，西部最低；其二，在三級課程管理制度實施方案的落實方面，東部地區同樣優勢明顯，中部地區則介于東西部之間，西部地區相對滯后；其三，在課程開齊開足、課時保障方面，東部地區顯著優于中西部地區；其四，在地方課程和校本課程的開設門類方面，東部地區不僅在數量上占優，其開設質量也顯著優于中西部；其五，在擴大學校課程管理權限方面，東部地區學校對課程自主的意愿明顯強于中西部地區（見表3）。

表3 不同區域學校在三級課程管理方面的多重事后比較（LSD）

總體來看，在三級課程管理的職能認可度、制度落實、課程與課時保障、地方與校本課程的開設成效，以及學校擴權意愿等方面，東部地區表現最優，中部次之，西部相對較弱，形成顯著的階梯式差異。值得關注的是，在上級教育行政部門對課程建設的指導頻率方面，中西部地區的學校要顯著高于東部地區學校，這一現象與整體趨勢形成鮮明對比。

研究表明，隨著新課程改革的深入推進，北京、廣東、浙江、山東等東部經濟文化較發達地區對三級課程管理的賦權作用表現出更高的重視程度，不僅在理念層面充分認同這一管理模式，更在實踐中形成了諸多創新經驗。相比之下，雖然中西部地區獲得了較多上級教育行政部門的指導與監督，但在課程實施層面仍停留在國家課程執行階段。與此同時，受經濟發展相對落后、文化觀念滯后等因素制約，中西部地區在地方課程和校本課程管理方面面臨眾多問題，影響了三級課程管理的有效落實。

四、義務教育課程管理實施不均衡問題成因分析

（一）制度因素：政策執行的“剛性”與地方需求的“彈性”矛盾

雖在《基礎教育課程改革綱要》文件中確立了國家、地方、學校三級課程管理權責，但在實踐層面，政策執行的機械性與地方情境的復雜性存在顯著沖突，導致課程管理能力差距進一步擴大。其一，統一性與多樣性的失衡。國家課程在課時分配中占主導地位，直接壓縮了地方課程的實施空間。根據2021年一項對中西部農村學校的抽樣調查，國家課程平均占比達87.2%，部分偏遠地區甚至高達93%。初中階段核心學科周課時普遍占據總課時的大部分時間，而地方課程多集中于“安全教育”等通用型內容，課時占比明顯不足。其二，課程標準與地方資源的脫節。盡管2022年新課標明確提出要“加強課程與生產勞動、社會實踐相結合”，但缺乏配套的資源轉化機制。以初中化學課標中的“金屬冶煉”模塊為例，城市學校可組織實地參觀鋼鐵企業，而西部農村學校因缺乏工業資源，只能通過視頻教學完成，致使課程實施效果差異顯著。其三，權責不明的制度性缺位。雖然《基礎教育課程改革綱要》中規定“省級教育行政部門統籌規劃地方課程”，但調查顯示，中西部省份中只有少數縣級教育局設有專職地方課程管理人員，多數地區由基教處人員兼管，專業支持嚴重不足。其四，評價機制導向存在偏差。教育督導體系過度聚焦國家課程達標率，形成了“主科優先”的實踐邏輯。這種評價機制迫使學校采用“雙軌課表”，造成了課程實施的形式化困境。調查表明，部分地區仍存在統考科目擠占勞動、綜合實踐、地方課程及校本課程課時的情況。其五，反饋機制存在層級阻滯效應。基層課程調整需求在科層制體系中層層衰減，復雜的多級審核程序導致課程更新嚴重滯后。這種制度性滯后不僅抑制了教師課程創新的積極性，還加劇了“農村復制城市、西部模仿東部”的同質化教育困境。邁克爾·富蘭（Michael Fullan）的課程變革理論強調，政策執行應形成“雙向互動”機制，既需頂層設計的規范性，也需基層實踐的適應性。當前制度剛性體現為“三過現象”——過度依賴行政命令、過度簡化地方差異、過度追求形式合規，最終導致政策目標與實施效果的“結構性脫耦”。

（二）資源因素：經濟資本與人力資本的“馬太效應”

教育資源分配的梯度差異不僅體現為物質投入的量化差異，更形成了制約課程管理能力的循環困境。越是需要特色化課程的欠發達地區，越缺乏支撐課程創新的基礎條件。其一，生均經費的區域差異顯著。我國東西部生均公用經費存在明顯差異，這種投入差異直接體現在課程建設中。東部地區學校能夠充分利用智慧教育平臺實現課程資源共享與個性化開發，而西部教師則不得不將主要精力用于維持基礎教學工作。這種資源配置的結構性失衡不僅會固化區域教育質量差異，更將深度影響人力資本培育，最終制約西部地區的可持續發展潛力。其二，轉移支付的制度性局限。盡管中央財政通過轉移支付機制有效縮小了義務教育領域的區域差距，但現有專項資金多限定于校舍建設、設備購置等硬件投入，用于課程開發、教師培訓等軟件建設的支出比例占比較少。這一現象反映了教育資源配置中的結構性矛盾：標準化的硬件投入難以滿足各地區教育質量提升的差異化需求，凸顯了現有制度設計的內在局限性。其三，數字鴻溝的課程影響。當北京市海淀區開展“5G＋全息投影”跨校實驗時，西部山區教師仍在使用需手動切換頻道的“班班通”設備。信息化設備配置的城鄉差距導致課程實施方式的分化，使得“專遞課堂”“雙師教學”等均衡化手段難以落地。這一技術性障礙背后呈現出更深層的教育公平困境與問題——教育資源分配與實際教學需求之間存在脫節現象。其四，數量不足與質量下滑的雙重困境。西部農村學校在面臨數量達標與質量提升的壓力下，教師長期處于超負荷工作狀態，無力參與校本課程的開發。與此同時，研究表明，農村教師普遍缺乏課程開發的專業能力，致使校本課程開發質量參差不齊。部分課程因缺乏科學的課程理論支撐，最終停留在“手工勞技課”或“興趣小組活動”層面，難以滿足新時代勞動教育和鄉土文化傳承的育人需求。其五，專業支持的制度性缺失。農村教師培訓存在“三重脫節”：一是內容脫節，國家級培訓多聚焦學科知識更新，較少涉及課程開發專題方面的培訓；二是方式脫節，農村教師培訓多以理論講座為主，實踐指導相對薄弱；三是評價脫節，培訓考核主要依據出勤率和筆試成績，缺乏對課程設計能力的持續跟蹤評估機制。

（三）文化因素：應試傳統對課程多樣化的隱性制約

教育功利主義文化猶如“無形之網”束縛著課程建設的發展，在經濟欠發達地區及關鍵學段形成強烈的應試導向，反映出“唯升學率”評價體系對課程改革的深層制約，具體表現在三個層面：其一，小學階段的有限寬容。因遠離升學考試壓力，小學階段成為了課程改革實踐的“試驗田”。以北京市某小學為例，其開發的“胡同文化探究”課程，融合了語文、歷史、美術等多學科內容，通過測繪胡同地圖、采訪居民等實踐方式開展項目式教學。然而，這種教學模式往往止步于小學階段，難以持續開展，隨著升學壓力的增大，課程教學方式仍會讓位于“小升初”的應試需求。其二，初中階段的考試驅動。中考分流的現實壓力導致初中階段的課程管理陷入“高風險規避”狀態。如，河南省某縣初中校長表示，“家長委員會明確要求，任何可能分散中考精力的課程都必須取消。我們曾嘗試開設現代農業技術課，但家長聯名抗議，最終改為數學拓展班。”其三，家長教育觀念的梯度差異。東部發達地區家庭更易視非應試課程為“文化資本積累”。如，浙江省某訪談家長表示，“無人機編程課能培養孩子邏輯思維，未來申請科技特長生有優勢。”相比之下，中西部家長更傾向于功利主義選擇，如，某山區學校多數家長認為“學考試不考的課程都是浪費時間”。這種觀念差異導致課程實施的區域分化，如，東部地區學校可開設機器人、國際理解等課程，而西部地區學校被迫壓縮地方課程以增加習題課等現象。

五、關注課程管理實施差異，促進義務教育均衡發展

受歷史發展、地理位置、經費投入、教育理念與師資水平等多重因素的影響，不同地區學校發展呈現出明顯的差異性和不均衡特征。由此，如何做到義務教育均衡發展，是當下亟需思考和解決的問題。我國教育發展的基礎性目標是實現義務教育均衡發展，教育作為民生的重要組成部分，關系到社會穩定和人民幸福。在新課程實施的背景下，必須立足國情，從實際出發，制定切實可行的推進策略，尤其關注各地區和學校的差異性，突破農村教育這一最薄弱的環節。

（一）制定差異化農村學校課程策略

新課程的推進應避免千篇一律的模式和策略，應結合當前存在的主要矛盾，差異化地實施新課程。首先，充分發揮行政引領作用。重點提升農村地區地方教育管理主體對新課程實施的重視程度。“地方政府的主要領導和教育行政部門的主要負責人要承擔課程改革領導小組的組長，強化對課程改革的領導工作，進一步增強地方政府對新課程改革的緊迫感、使命感和責任感”。其次，加大經費投人。為保障地方課程和校本課程的有效實施，一是設立專項資金，確保中央財政劃撥的農村地區新課程改革專項經費專款專用；二是要求地方政府落實配套經費，并在政策層面給予適當傾斜；三是確保資金到位，重點支持農村地區學校基礎設施建設、師資引進與培訓。

（二）建立資源共享合作推進新機制

促進教育資源的均衡配置是義務教育優質均衡發展的基礎和保障，其中人力、財力和物力是資源配置的核心要素。通過建立資源共享新機制，可以打破學校邊界，克服區域內優質學校和一般學校、城市學校和農村學校存在的政策差異、資源差異，實現優質教育資源的共建共享，從而推動教育公平和質量提升。首先，省級與縣級教育行政部門應以“資源共享”為理念，立足地方實際，建立健全義務教育資源共享制度體系，明確各級管理主體的責任和權限。其次，建立校際合作機制，由教育主管部門統籌規劃優質校與薄弱校的幫扶方案，明確合作內容、實施方式及周期安排等具體細則；最后，制訂有關人力、財力和物力資源的共享方案。以人力資源共享為例，應充分發揮合作學校的師資與學科優勢，通過開展跨校走教、集體教研與備課、區域評課等活動，重點解決音體美與英語等緊缺學科師資不足的問題，并細化教師交流的數量、頻次及服務周期等落實標準。

（三）制定城鄉教師交流制度

研究發現，農村地區存在師資短缺、教學水平不均衡等問題，這不僅影響課程實施的整體質量，更阻礙了城鄉一體化發展的進程。為此，建立完善的城鄉教師交流機制并推動其有效實施，應當成為當前教育改革的重要著力點。由此，建立鄉村教師合理流動機制，既是激發教師隊伍活力的關鍵舉措，也是優化城鄉教師資源配置的重要途徑。當前，農村教師流動是單向的，優質師資資源持續向城市學校集中，致使農村學校普遍面臨“下不去、留不住、教不好”的發展困境，這一現象若不及時解決，將直接影響鄉村教育振興戰略的實施成效。為此，制度建設首先應建立健全“縣管校聘”管理體系。教育行政部門應推行教師編制動態調整機制，實現教師身份由“學校人”向“系統人”轉變。通過實施輪崗交流等制度創新，促進教師在縣域范圍內的合理流動。其次，制度建設應注重差異化精準施策。教育行政部門應結合各校師生規模、師資結構等情況，基于發展實際與存在的問題制定解決方案。同時健全制度保障體系，確保鄉村教師享有平等的職業發展機會，包括通過“輪崗交流”到城市學校任教等途徑，激發鄉村教師工作的積極性。通過促進城鄉教師間的持續交流，實現教育理念與教學方法的深度融合，最終推動教學質量的整體提升。

來源｜《教育科學研究》2025年第10期

作者｜哈斯朝勒（中國教育科學研究院課程與教學研究所助理研究員）