編外協管員的街角之治

劉儒澤/文

同濟大學政治與國際關系學院魏程琳副教授的著作《街角之治：邁向人民城市的街面空間治理》，以中部某市（書中稱“大江市”）城管局為研究對象，依托作者2015年數月扎實的田野調查，系統探討了城市街面空間治理的多重維度，涵蓋了街面治理主體構成、治理主體與攤販、渣運從業者等不同管理對象的互動關系、街面沖突的類型與調控方式等內容。作者在豐富的個案分析基礎上，提煉出了邊界機制與機會結構相結合的街面沖突生產機制。

本書最核心的創新之處，在于通過考察城管局的實際治理實踐，將“街面治理”納入政治學、社會學經典的“國家與社會關系”研究范疇，為這一研究補充了街面這一國家與社會的中間過渡地帶，豐富了我們對國家與社會互動的認知。書中對城管協管員群體的行為邏輯及其治理困境進行了深入探討，這也是本書將微觀治理主體與宏觀國家社會關系相聯結的精彩落筆。

《街角之治：邁向人民城市的街面空間治理》 魏程琳 | 著 東方出版社 2025年8月

傳統的“國家—社會”關系研究，并非缺乏對基層治理一線行動者的關注，美國政治學家利普斯基（Michael Lipsky）的《街頭官僚》便是該領域的經典著作，為學界深化對行政權力的微觀運行邏輯的理解提供了重要視角。但需要注意的是，該書的研究背景是美國的行政體系，其筆下的“街頭官僚”仍屬于體制內的政府公務員，與中國基層治理的現實語境存在顯著差異。在中國基層治理場域中，存在著數量龐大的“編外人員”，這一群體身處治理最前沿，與社會公眾的接觸最為直接、頻繁，是國家面向社會開展治理的重要紐帶。因此，對這一群體的研究理應被納入國家與社會關系的研究議題之中。

協管員正是基層編外人員的典型代表，他們并非正式的國家機關工作人員，卻在政府各類基層治理實踐中廣泛存在，并發揮著關鍵作用。本書聚焦大江市城管局的街面治理，將此處的協管員定義為無正式行政編制、受城管局聘用并協助執法隊員開展工作、身處城市街面治理一線的人員，亦將其稱作“半正式行政人員”。

囿于國家編制管控的剛性政策，加之城管街面治理的事務日趨龐雜，大江市城管局不得不聘用大量協管員承接街面治理工作。由于這支隊伍人員素質參差不齊，街面治理工作本身存在諸多規則模糊地帶，再加上一個時期內缺乏剛性的制度約束，協管員群體的行為一度出現失范現象，不僅損害了城管隊伍的整體形象，也對政府公信力造成負面影響。

2025年10月，曾有媒體報道探討編外人員“微腐敗”問題，涉及社保、市場監管、交通運輸等多個領域，城管協管員也位列其中。報道指出，當前的監察體系與制度建設尚未實現對編外人員的全面覆蓋，編外人員在履職過程中擁有較大的自由裁量權，這也為其貪污受賄等不當行為的滋生提供了土壤，這一結論也與本書中對協管員治理困境的分析形成了呼應。

針對協管員治理中存在的諸多問題，大江市城管局做出了諸多治理嘗試，例如建立執法隊員與協管員的責任連帶機制、著力改善執法隊員與協管員的協作關系、為協管員設立相應的制度激勵等。但對于上述舉措是否切實破解了協管員的治理難題，是否有效化解了協管員與社會公眾之間的矛盾，作者并未給出明確答案，而是詳細介紹了蘇州市城管部門在協管員治理方面的顯著成效——當地協管員的職業化與規范化水平均處于較高水平。

需要注意的是，作者對大江市城管局的調研開展于2015年，時隔十余年，隨著人民城市理念的提出與基層治理體系的不斷規范化，各地針對協管員的治理體系不斷完善，這一群體的治理困境已得到逐步紓解。正如作者在本書序言中所言，“書中描述的街面治理中的零星沖突具有轉型特征和時間局限性”，“10年后的今天，無論是大江市……抑或其他城市，都較少出現‘城市管理沖突’的新聞或現象，這無疑是城市治理進步的重要體現”，這一表述也客觀反映了我國城市街面治理的發展與變遷。

與將協管員這一微觀治理主體納入國家與社會關系分析框架相聯結的，是作者一以貫之的微觀主體分析視角。作者始終秉持田野研究的核心方法，注重對治理實踐的細膩描摹與深度剖析，而非對其進行籠統化的粗疏解讀。

人民城市理念的核心，在于堅持人民至上，讓城市治理的成果惠及全體市民。而街面空間作為城市市民日常活動的重要場域，其治理水平直接關系到市民的生活體驗，是人民城市建設的重要一環。街面治理的現代化，既需要宏觀的治理體系設計，也離不開對微觀治理主體的精細化培育與規范，《街角之治》將研究目光投向城管協管員這一基層治理群體，正是抓住了城市街面治理的“毛細血管”。作者的研究讓我們認識到，人民城市的建設并非懸浮于宏觀的理念與制度設計，而是落地于每一個基層治理主體的具體行動。唯有關注基層治理的“最后一公里”，讓城市微觀治理主體實現規范化、職業化運行，讓國家與社會的互動走向良性、有序，才能讓街面治理真正貼合市民需求，讓人民城市的理念在城市的街角巷陌真正落地生根。在此意義上，《街角之治》為后續人民城市建設背景下的街面空間治理研究提供了極具價值的參考與借鑒。

（作者 劉儒澤）