最高法院案例 ：提起確認(rèn)無(wú)效之訴不能成為規(guī)避撤銷之訴起訴期限的“武器”

裁判要旨

由于確認(rèn)行政行為無(wú)效與撤銷行政行為或者確認(rèn)行政行為違法一樣，都是基于對(duì)被訴行政行為合法性的審查，因此的確存在一種可轉(zhuǎn)換的關(guān)系。正因如此，本院在（2016）最高法行申2720號(hào)行政裁定書(shū)中曾經(jīng)指出：“實(shí)踐中，真正的無(wú)效確認(rèn)之訴，主要出現(xiàn)于輔助請(qǐng)求中，或者它是遵照法院的釋明采取的一種轉(zhuǎn)換形式。換句話說(shuō)，即使原告的請(qǐng)求僅是撤銷，法院經(jīng)審理認(rèn)為達(dá)到自始無(wú)效的程度，也會(huì)判決確認(rèn)無(wú)效；反之，如果原告請(qǐng)求的是確認(rèn)無(wú)效，法院經(jīng)審理認(rèn)為僅僅屬于一般違法，也會(huì)轉(zhuǎn)而作出撤銷判決。因此，無(wú)論原告的訴訟請(qǐng)求是確認(rèn)無(wú)效，還是請(qǐng)求撤銷（或確認(rèn)違法），法院通常都會(huì)對(duì)是否違法以及違法的程度作出全面的審查和評(píng)價(jià)。”嗣后于2018年2月8日起施行的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第九十四條對(duì)此進(jìn)行了明確，該條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織起訴請(qǐng)求撤銷行政行為，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為行政行為無(wú)效的，應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)無(wú)效的判決。”第二款中規(guī)定：“公民、法人或者其他組織起訴請(qǐng)求確認(rèn)行政行為無(wú)效，人民法院審查認(rèn)為行政行為不屬于無(wú)效情形，經(jīng)釋明，原告請(qǐng)求撤銷行政行為的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)審理并依法作出相應(yīng)判決。”

在行政行為雖然存在一定程度的違法但并未達(dá)到“重大且明顯違法”的情況下，人民法院也不是一概會(huì)轉(zhuǎn)而作出撤銷判決或者確認(rèn)違法判決，其前提必須是在其提起確認(rèn)無(wú)效之訴時(shí)尚沒(méi)有超過(guò)撤銷之訴的法定起訴期限。否則，提起確認(rèn)無(wú)效之訴就會(huì)成為規(guī)避撤銷之訴起訴期限的“武器”。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第九十四條第二款關(guān)于“原告請(qǐng)求撤銷行政行為但超過(guò)法定起訴期限的，裁定駁回起訴”的規(guī)定，說(shuō)的就是這個(gè)問(wèn)題。

案例詳情

中華人民共和國(guó)最高人民法院

行 政 裁 定 書(shū)

（2018）最高法行申4773號(hào)

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）魏修娥，女，1962年6月21日出生，漢族，住湖北省利川市。

委托代理人張?zhí)煸觯旖蛞孓r(nóng)律師事務(wù)所律師。

再審被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）利川市人民政府，住所地湖北省利川市龍船大道51號(hào)。

法定代表人張濤，該市人民政府市長(zhǎng)。

再審被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）利川市國(guó)土資源局，住所地湖北省利川市濱江路。

法定代表人秦性兵，該局局長(zhǎng)。

原審第三人利川簡(jiǎn)雅置業(yè)有限公司，住所地湖北省利川市榨木社區(qū)龍洞巷15號(hào)。

法定代表人黃繼業(yè)，該公司董事長(zhǎng)。

再審申請(qǐng)人魏修娥因訴利川市人民政府、利川市國(guó)土資源局土地行政征收一案，不服湖北省高級(jí)人民法院（2017）鄂行終955號(hào)行政判決，向本院申請(qǐng)?jiān)賹彙１驹阂婪ńM成由審判員李廣宇、審判員閻巍、審判員仝蕾參加的合議庭，對(duì)本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

湖北省恩施土家族苗族自治州中級(jí)人民法院一審查明：2013年4月26日，湖北省人民政府作出《關(guān)于批準(zhǔn)利川市2012年度第10批次建設(shè)用地的批復(fù)》（鄂政土批〔2013〕568號(hào)），同意利川市呈報(bào)的《農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案》、《補(bǔ)充耕地方案》和《征收土地方案》，同意將利川市都亭辦事處木棧村、普庵村、榨木村集體農(nóng)用地29.3779公頃（其中耕地26.7537公頃）轉(zhuǎn)為建設(shè)用地并辦理征地手續(xù)，另征收集體建設(shè)用地3.00012公頃，共計(jì)批準(zhǔn)建設(shè)用地32.3791公頃。2015年4月22日，利川市人民政府發(fā)布《利川市人民政府征收土地公告》，決定征收利川市都亭街道辦事處木棧社區(qū)、普庵社區(qū)、榨木社區(qū)征地紅線圖范圍內(nèi)的集體土地32.3791公頃。魏修娥的土地在征收紅線范圍內(nèi)。2015年5月8日，利川市國(guó)土資源局發(fā)布《利川市國(guó)土資源局土地及房屋征收補(bǔ)償安置方案公告》（利土資發(fā)〔2015〕40號(hào)），就《征收補(bǔ)償安置方案》的內(nèi)容即相關(guān)事項(xiàng)予以公告。2015年6月8日，利川市都亭街道辦事處普庵社區(qū)居委會(huì)向利川市國(guó)土資源局報(bào)送《關(guān)于2012年底10批次建設(shè)用地土地房屋征收補(bǔ)償安置方案公告發(fā)布后相關(guān)情況的報(bào)告》，指出“社區(qū)居委會(huì)于5月9日在普庵社區(qū)居委會(huì)張貼了該公告，截止2015年6月8日，相關(guān)居民對(duì)土地房屋征收補(bǔ)償安置方案無(wú)異議，無(wú)一人口頭或者書(shū)面要求舉行聽(tīng)證會(huì)。”2015年7月23日，《土地及房屋征收補(bǔ)償安置方案》經(jīng)利川市人民政府批準(zhǔn)后，利川市國(guó)土資源局發(fā)布《關(guān)于實(shí)施〈土地及房屋征收補(bǔ)償安置方案〉的通知》，要求相關(guān)居民辦理土地補(bǔ)償?shù)怯浀认嚓P(guān)事宜。2016年9月13日，利川市土地儲(chǔ)備交易中心向魏修娥發(fā)出《關(guān)于限期辦理被征收土地補(bǔ)償事宜的通知》，要求魏修娥及時(shí)辦理土地測(cè)繪、評(píng)估、補(bǔ)償?shù)仁乱恕?016年10月，經(jīng)利川市國(guó)土資源局委托，湖北利川博宇科技有限公司對(duì)魏修娥被征土地進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)測(cè)量。經(jīng)測(cè)繪，魏修娥被征土地有三塊，面積合計(jì)2.5875畝，經(jīng)測(cè)算，其應(yīng)得補(bǔ)償合計(jì)134550.50元。2016年10月20日、2016年12月1日，利川市國(guó)土資源局先后向魏修娥發(fā)出《利川市國(guó)土資源局關(guān)于魏修娥被征收土地面積、附著物補(bǔ)償結(jié)果的通知》、《關(guān)于限期領(lǐng)取征地補(bǔ)償款的通知》，但魏修娥并未領(lǐng)取該補(bǔ)償款。2016年12月23日，利川市國(guó)土資源局先后向魏修娥發(fā)出《責(zé)令交出土地決定書(shū)》。2016年12月28日，利川市土地儲(chǔ)備交易中心、村組干部在普庵社區(qū)就2015年中核項(xiàng)目征地問(wèn)題向魏修娥一對(duì)一進(jìn)行政策解釋。2017年3月17日，利川市國(guó)土資源局又向魏修娥發(fā)出《履行〈責(zé)令交出土地決定書(shū)〉催告書(shū)》，但魏修娥未予配合。魏修娥因不服利川市人民政府、利川市國(guó)土資源局的土地征收行為，提起行政訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)利川市人民政府、利川市國(guó)土資源局組織實(shí)施征地行為無(wú)效。另查明，2016年11月30日、2017年3月7日，利川市國(guó)土資源局與利川簡(jiǎn)雅置業(yè)有限公司簽訂HT（2016）31、HT（2016）39號(hào)《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，利川簡(jiǎn)雅置業(yè)有限公司取得宗地編號(hào)為G（2016）31、G（2016）39國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。

湖北省恩施土家族苗族自治州中級(jí)人民法院一審認(rèn)為：根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十六條第一款、《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十五條之規(guī)定，利川市人民政府、利川市國(guó)土資源局是本案適格被告。本案中，湖北省人民政府作出鄂政土批〔2013〕568號(hào)批復(fù)的時(shí)間是2013年4月26日，利川市人民政府發(fā)布征收土地公告的時(shí)間為2015年4月22日，即利川市人民政府在湖北省人民政府鄂政土批〔2013〕568號(hào)批復(fù)作出后的兩年內(nèi)實(shí)施了具體的征地行為，該批復(fù)并未自動(dòng)失效。魏修娥關(guān)于該批復(fù)已經(jīng)失效、二被告的土地征收行為缺乏依據(jù)的訴訟理由不能成立。《征收土地公告辦法》第四條規(guī)定，被征收土地所在地的市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)在收到征收土地方案批準(zhǔn)文件之日起10個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行征收土地公告。利川市人民政府在收到湖北省人民政府鄂政土批〔2013〕568號(hào)批復(fù)后，將近兩年才發(fā)布征收土地公告，與上述規(guī)定不符。本案證據(jù)顯示，利川市國(guó)土資源局先后向魏修娥留置送達(dá)了《關(guān)于限期辦理被征收土地補(bǔ)償事宜的通知》、《利川市國(guó)土資源局關(guān)于魏修娥被征收土地面積、附著物補(bǔ)償結(jié)果的通知》、《關(guān)于限期領(lǐng)取征地補(bǔ)償款的通知》、《責(zé)令交出土地決定書(shū)》、《履行〈責(zé)令交出土地決定書(shū)〉催告書(shū)》等文書(shū)，并于2016年12月28日向魏修娥就征地問(wèn)題一對(duì)一進(jìn)行政策解釋。可見(jiàn)，魏修娥關(guān)于二被告未告知征地相關(guān)事宜、未給予征地補(bǔ)償款的訴訟理由缺乏事實(shí)根據(jù)。綜上，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十五條的規(guī)定，行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒(méi)有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請(qǐng)確認(rèn)行政行為無(wú)效的，人民法院判決確認(rèn)無(wú)效。利川市人民政府、利川市國(guó)土資源局具有征收土地的主體資格，且有依據(jù)，雖然在征收土地行為中有瑕疵，但尚未達(dá)到重大且明顯違法情形，魏修娥訴請(qǐng)確認(rèn)利川市人民政府、利川市國(guó)土資源局的土地征收行為無(wú)效，于法無(wú)據(jù)，不予支持。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，作出（2017）鄂28行初58號(hào)行政判決，駁回魏修娥的訴訟請(qǐng)求。

魏修娥不服，提起上訴。

湖北省高級(jí)人民法院二審認(rèn)為：根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十六條第一款和《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十五條之規(guī)定，利川市人民政府、利川市國(guó)土資源局是本案適格被告。湖北省人民政府于2013年4月26日作出鄂政土批〔2013〕568號(hào)批復(fù)，2015年4月22日，利川市人民政府發(fā)布《利川市人民政府征收土地公告》，在兩年內(nèi)實(shí)施了具體的征地行為，湖北省人民政府的上述批復(fù)并未失效。雖然利川市人民政府發(fā)布征收土地公告時(shí)間不符合《征用土地公告辦法》第四條的規(guī)定，征收土地行為存在瑕疵，但尚未達(dá)到重大且明顯違法情形。魏修娥請(qǐng)求確認(rèn)利川市人民政府、利川市國(guó)土資源局土地征收行為無(wú)效的上訴理由不能成立，不予支持。原審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律、行政法規(guī)正確，駁回魏修娥的訴訟請(qǐng)求并無(wú)不當(dāng)。據(jù)此判決駁回上訴，維持原判。

魏修娥向本院申請(qǐng)?jiān)賹彿Q：再審被申請(qǐng)人組織實(shí)施征收土地所依據(jù)的征收土地批復(fù)已經(jīng)自動(dòng)失效，其組織實(shí)施征收土地是沒(méi)有依據(jù)的行政行為，且其組織實(shí)施征收土地過(guò)程中存在重大且明顯的違法行為。根據(jù)最高人民法院（2016）最高法行申2720號(hào)行政裁定書(shū)，即使再審申請(qǐng)人起訴的是確認(rèn)征收土地行為無(wú)效，人民法院也應(yīng)當(dāng)對(duì)案件進(jìn)行全面審理，若未達(dá)到重大且明顯違法情形的，也應(yīng)當(dāng)依法判決確認(rèn)組織實(shí)施征地行為違法，而不能直接駁回訴訟請(qǐng)求。故原審法院適用法律錯(cuò)誤，請(qǐng)求撤銷一審和二審判決，改判再審被申請(qǐng)人組織實(shí)施征收土地行為無(wú)效，或全面審查判決確認(rèn)再審被申請(qǐng)人組織實(shí)施征收土地行為違法。

本院認(rèn)為：再審申請(qǐng)人魏修娥提起本案訴訟，是請(qǐng)求確認(rèn)再審被申請(qǐng)人利川市人民政府、利川市國(guó)土資源局組織實(shí)施征地行為無(wú)效。一審法院認(rèn)為，利川市人民政府、利川市國(guó)土資源局具有征收土地的主體資格，且有依據(jù)，雖然在征收土地行為中有瑕疵，但尚未達(dá)到重大且明顯違法情形，據(jù)此判決駁回再審申請(qǐng)人的訴訟請(qǐng)求。二審法院以同樣理由判決駁回上訴，維持原判。再審申請(qǐng)人向本院申請(qǐng)?jiān)賹彛藞?jiān)持認(rèn)為利川市人民政府、利川市國(guó)土資源局組織實(shí)施征地行為無(wú)效，還援引本院（2016）最高法行申2720號(hào)行政裁定書(shū)，主張“即使再審申請(qǐng)人起訴的是確認(rèn)征收土地行為無(wú)效，人民法院也應(yīng)當(dāng)對(duì)案件進(jìn)行全面審理，若未達(dá)到重大且明顯違法情形的，也應(yīng)當(dāng)依法判決確認(rèn)組織實(shí)施征地行為違法，而不能直接駁回訴訟請(qǐng)求”。

由于確認(rèn)行政行為無(wú)效與撤銷行政行為或者確認(rèn)行政行為違法一樣，都是基于對(duì)被訴行政行為合法性的審查，因此的確存在一種可轉(zhuǎn)換的關(guān)系。正因如此，本院在（2016）最高法行申2720號(hào)行政裁定書(shū)中曾經(jīng)指出：“實(shí)踐中，真正的無(wú)效確認(rèn)之訴，主要出現(xiàn)于輔助請(qǐng)求中，或者它是遵照法院的釋明采取的一種轉(zhuǎn)換形式。換句話說(shuō)，即使原告的請(qǐng)求僅是撤銷，法院經(jīng)審理認(rèn)為達(dá)到自始無(wú)效的程度，也會(huì)判決確認(rèn)無(wú)效；反之，如果原告請(qǐng)求的是確認(rèn)無(wú)效，法院經(jīng)審理認(rèn)為僅僅屬于一般違法，也會(huì)轉(zhuǎn)而作出撤銷判決。因此，無(wú)論原告的訴訟請(qǐng)求是確認(rèn)無(wú)效，還是請(qǐng)求撤銷（或確認(rèn)違法），法院通常都會(huì)對(duì)是否違法以及違法的程度作出全面的審查和評(píng)價(jià)。”嗣后于2018年2月8日起施行的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第九十四條對(duì)此進(jìn)行了明確，該條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織起訴請(qǐng)求撤銷行政行為，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為行政行為無(wú)效的，應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)無(wú)效的判決。”第二款中規(guī)定：“公民、法人或者其他組織起訴請(qǐng)求確認(rèn)行政行為無(wú)效，人民法院審查認(rèn)為行政行為不屬于無(wú)效情形，經(jīng)釋明，原告請(qǐng)求撤銷行政行為的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)審理并依法作出相應(yīng)判決。”本案一審裁判作出時(shí)，雖然上述司法解釋尚未施行，但依據(jù)法理和先前最高人民法院的裁判觀點(diǎn)，亦應(yīng)行使相應(yīng)的釋明權(quán)。就這一點(diǎn)而言，再審申請(qǐng)人的再審理由不無(wú)道理。不過(guò)，在行政行為雖然存在一定程度的違法但并未達(dá)到“重大且明顯違法”的情況下，人民法院也不是一概會(huì)轉(zhuǎn)而作出撤銷判決或者確認(rèn)違法判決，其前提必須是在其提起確認(rèn)無(wú)效之訴時(shí)尚沒(méi)有超過(guò)撤銷之訴的法定起訴期限。否則，提起確認(rèn)無(wú)效之訴就會(huì)成為規(guī)避撤銷之訴起訴期限的“武器”。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第九十四條第二款關(guān)于“原告請(qǐng)求撤銷行政行為但超過(guò)法定起訴期限的，裁定駁回起訴”的規(guī)定，說(shuō)的就是這個(gè)問(wèn)題。

原審法院雖然沒(méi)有就起訴期限問(wèn)題作出認(rèn)定，但本院針對(duì)一個(gè)已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定決定提審或者指令再審，必然要對(duì)包括起訴期限在內(nèi)的各種起訴條件是否具備進(jìn)行審查。根據(jù)原審法院認(rèn)定的事實(shí)，2015年4月22日，利川市人民政府就發(fā)布了《利川市人民政府征收土地公告》，2015年5月8日，利川市國(guó)土資源局又發(fā)布了《利川市國(guó)土資源局土地及房屋征收補(bǔ)償安置方案公告》，截至2015年6月8日，相關(guān)居民對(duì)土地房屋征收補(bǔ)償安置方案無(wú)異議，無(wú)一人口頭或者書(shū)面要求舉行聽(tīng)證會(huì)。再審申請(qǐng)人遲至2017年6月12日提起行政訴訟，顯然已經(jīng)超過(guò)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第四十一條規(guī)定的兩年的起訴期限。在此情況下，原審法院不予作出確認(rèn)違法判決，并無(wú)不當(dāng)。其認(rèn)定被訴行政行為“尚未達(dá)到重大且明顯違法情形”，亦無(wú)不妥。

綜上，再審申請(qǐng)人魏修娥的再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定，裁定如下：

駁回再審申請(qǐng)人魏修娥的再審申請(qǐng)。

審 判 長(zhǎng)　李廣宇

審 判 員　閻　巍

審 判 員　仝　蕾

二〇一八年十一月三十日

法官助理　駱?lè)挤?/p>

書(shū) 記 員　王昱力

ABOUT

北京來(lái)碩律師事務(wù)所是經(jīng)北京市司法局批準(zhǔn)于2013年12月成立的合伙制事務(wù)所。自成立以來(lái)，來(lái)碩秉持客戶至上的理念，盡心竭力為客戶提供優(yōu)質(zhì)、高效的法律服務(wù)。針對(duì)征地拆遷業(yè)務(wù)，我們配備了專業(yè)的律師團(tuán)隊(duì)，團(tuán)隊(duì)律師均具備豐富的經(jīng)驗(yàn)。我所成功代理了江西省龍南縣房屋拆遷案件、解某訴河北省某縣政府的房屋征收決定案件及丁漢忠案件等多個(gè)具有社會(huì)影響力的典型案例，其中江西省龍南縣房屋拆遷案件被最高人民法院評(píng)選為征地拆遷十大案例，解某訴河北省某縣政府房屋征收決定案件入選2014推動(dòng)河北法治進(jìn)程十大案例，丁漢忠案件是一起典型的因強(qiáng)拆導(dǎo)致的血案，此案在全國(guó)范圍內(nèi)引起了廣泛的關(guān)注。來(lái)碩以“誠(chéng)謹(jǐn)、仁愛(ài)、專注、良知”為宗旨，現(xiàn)已成為在征地拆遷、行政訴訟領(lǐng)域享有盛譽(yù)的律師事務(wù)所之一。

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