孫君：一宅兩院與農宅改革之路——租賃、合作、入股的制度再造

一宅兩院與農宅改革之路——租賃、合作、入股的制度再造

● 文 / 孫君

農村宅基地，涵蓋房屋、院子與周邊的農田，其院子面積是房屋的三倍。房屋是生活，院子是產業，周邊農田是國家賦予的生活保障。

農村宅基地很是復雜，買賣與租賃其形式千變萬化，有歷史問題，有政策變化，有市場需求。“一宅兩院”是老百姓一聽就懂的說法，它代表了租賃、合作、入股三種形式的可能性，核心是盤活農戶閑置資產，我們冠以一個特有的名詞“農宅置業”。這里有三個前提：一是農戶居住同時多余的房間及一戶一宅之外的農宅；二是禁止買賣；三是期限20年，且不能改變宅基地性質。

農宅改革以“一宅兩院”“一宅兩戶”“一宅兩門”為表現形式，其市場運營必須具有流通性，確保使用權合規合法與合情合理。農宅由原有生活與生產轉變市民居住要求，功能會發生改變，如物業管理、社會活動、療康養條件、購銷退租、房屋與人身保險等。原有農民生活保障與生存需求達成市場產品要求，要有流通性、標準化與市場化。農道在近二十年的探索與試錯下，有了自己的體系。產品包括鄉宅、鄉宿、鄉廚、鄉村房地產、村奢酒店、民宿、農宅等標準化形態。其中，安徽岳西縣石關鄉“一宅兩院”的探索引起社會廣泛關注。

我們的目的很明確：原有的法規與制度落后于市場，不能實事求是，造成資源極大浪費。如今，城市對閑置房屋有需求，農村閑置房屋卻無法盤活。如何盤活資源，如何聯農帶村，僅僅空談無法解決問題，需要探索與創新。探索與創新的核心是對原有制度與法規進行改革，而非空談“合規合法”——過分強調“合規合法”，嚴格來說是躺平，是不作為。未來的房地產主體一定是村集體，未來的房地產一定以農村為主體，未來的農村宅基地一定比城市房地產更有價值。

一、問題的提出

“一戶一宅”寫進了法律，也寫進了鄉愁。隨著人口流動與代際更替，大量合法取得的農宅在事實上處于閑置狀態，既造成資源浪費，也抑制了鄉村振興中的要素回流。中央提出“放活使用權”“守住所有權”，核心在于在“非買賣”前提下找到合情合理又合規合法的通道，把沉睡資產變成可流動、可收益、可收回、可監管、可利用的“五可”要素。

優勢：不需要用地指標，不需要征地、拆遷與補償，不需要招拍掛，不需要新建土地指標，不需要環評；主體清晰，雞犬相聞與小院菜園并存，戶戶皆成“小別墅”；合規合法又合情合理，關鍵是利潤率可達25%，產品涵蓋鄉宿鄉宅、鄉廚集群、鄉宅置業、新村民社區、村奢酒店等。

農道經過多地試點，租賃、合作、入股三種模式已現雛形，更多體現為合情合理，但在合規合法層面仍停留在法制理論階段。且三種模式的各自內涵、邊界與期限仍缺少統一制度規范。本文嘗試在理論層面給出一份可復制的“說明書”。

二、理論起點：三權分置與雙層委托

宅基地的所有權、資格權、使用權“三權分置”是特殊時代的產物，在盤根錯節的矛盾中撕開了一個口子，為農宅置業提供了最基本的產權結構。可細分為“雙層委托”：

1. 農戶作為資格權人，把使用權委托給市場或集體；

2. 集體作為所有權人，把所有權中的占有、收益、處分三項權能再委托給可獲利的市場或政府平臺。

雙層委托使得“流轉而不買賣”成為可能：資格權始終在農戶手中，所有權始終在集體手中，真正流動的只是使用權的時間切片。

三、通道一：租賃——“1+20”時間單元

1. 規則設計

- 第一年設為“建設豁免期”，免租金但計入總期限，允許承租人進行必要改造，期滿后自動進入20年使用期。

- 20年封頂既符合《民法典》租賃期限規定，也便于金融機構做現金流測算。

- 優勢是合規合法與合情合理，目前是市場經濟中最多的一種交易。

- 缺點是交易主體不清晰，有個人租賃，合作建房。也有通過村集體，也有通過政府部門，因為目前政府部門政策有多部門管理，國土、建設與農業部門，還有村集體與農戶私人租賃，形成農村宅基地市場潛在亂象。

2. 合情合理

- 農戶保留資格權，可隨時以“拆遷自住”為由收回，但須退還未到期的租金并補償已投入的不可拆除資產殘值，形成“可進可退”的心理契約。

- 承租人獲得穩定預期，可將裝修、設備等重資產按20年折舊，避免“年年漲價、年年搬家”的鄉村租賃亂象。

3. 合規合法性

- 合同在鄉鎮農經站備案，租金納入“農道e游”數字化平臺，由銀行監管賬戶劃付，防止“陰陽合同”。

- 房屋用途限制在鄉村新產業、新業態范圍，并設置財產與租客保險的安全底線，與“大棚房”問題徹底切割。

四、通道二：合作——“1+20+20”雙周期

1. 規則設計

- 第一個20年期滿叫合法。農戶擁有“自愿優選續簽權”叫合情，即在市場同等報價下可優先與原合作方再續20年，也可選擇退出或另尋合作方。

- 若農戶退出，合作方投入的可移動資產歸其所有，不可移動部分按折舊后凈值由農戶回購或雙方協商轉讓給下一位合作方。

2. 合情合理

- “合作”區別于“租賃”的核心在于收益共享、風險共擔。合作方往往投入較大規模改造，甚至新建，因而需要更長的回收周期與投資回報。

- 雙周期設計既回應了合作方的投資焦慮，也保留了農戶對未來土地增值的分享權。

3. 合規合法

- 合作合同需明確房屋產權仍歸農戶，合作方取得的是使用權與收益權，避免滑向變相買賣。

- 合同到期后的“自愿優選續簽”通過鄉鎮交易平臺公開競價，防止暗箱操作。

五、通道三：入股——集體收儲后的“1+20+20+M”分段續簽

1. 招商引資

- 農戶將閑置農宅（含宅基地）交回集體，集體按評估價給予一次性貨幣補償或股權憑證，土地性質同步轉為“集體經營性建設用地”——此時已不再是農戶宅基地，其屬性已改變。

- 集體再以“1年建設+20年運營+20年延展+M年再談判”模式統一對外出租或與資本合作，屬于宅基地收儲轉為村集體用地，其性質仍然是宅基地，可用于產業與招商引資。

- M年的設定為“彈性期”，根據產業生命周期（如制造業、工業園區、療休養產業）、土地政策變化再議，可設為5年、10年或20年，上限一般不超過40～60年，確保與國有土地出讓年限大體銜接。

2. 合情合理

- 農戶一次性獲得財產性收入，又保留資格權“期權”——未來若回村居住，可在集體新增宅基地指標中優先申請，只要村集體提前做好占補平衡即可。

- 集體通過統一收儲、統一規劃、統一招商，克服“單家獨院”引入資本時規模不足、配套缺位的弊端。

3. 合規合法性

- 集體收儲環節必須經村民會議三分之二以上成員同意，評估機構由縣農業農村局監督，防止內部人控制。

- 土地性質轉為集體經營性建設用地后，嚴格按照《土地管理法》第六十三條規定入市，收益分配方案在村務公開欄季度公示，接受審計。

六、三種模式的比較與銜接

從“農戶—集體—市場”三元關系看：

- 租賃是農戶直接對接市場，集體只做服務；

- 合作是農戶與市場結成伙伴關系，集體做背書；

- 入股是農戶退出直接經營，集體成為市場主體，再對接外部資本。

三種模式可在同一村域并存，形成“梯度盤活”：

1. 位置好、改造需求小的閑置房——租賃，一般可做鄉宿與民宿；

2. 位置一般、需整體改造的成片區——合作，可做療康養與農文旅；

3. 位置偏遠、農戶無意自管的房屋——入股收儲，可做產業與鄉村二代地產。

村集體可建立“村投公司”式臺賬，動態掌握閑置房源、合同期限、收益分配，實現滾動開發。

七、風險對沖與配套制度

1. 使用權調節制：由村投公司設立多余農宅調節機制，一旦農戶在合同期內因特殊原因需收回自住，需支付違約金，再由村投公司負責協調調劑。

2. 收益調節金：集體收儲后產生的超額收益，按千分之三比例反哺村莊公共設施與低收入農戶，通過“e游”數字化平臺直接分配。

3. 數字監管：宅基地使用權流轉合同全部納入村集體數字化平臺，合同、租金、分紅實時上線，任何人不可篡改。

4. 農村的土地屬村集體，農宅歸農戶，產權清晰，主體明確。權限千萬不要超越村委會，避免國土、農業與規劃“三不管”，將簡單問題復雜化——自古“清官難斷家務事”。

八、神仙般的政策

2025年3月14日，全國人大常委會委員長趙樂際宣布，依法終止審議農村宅基地制度改革試點授權決定草案。

為什么會終止？問題太多，疑慮太多，管理部門太多，最后誰也不管。看看：農村宅基地使用權由縣級以上人民政府自然資源主管部門、鄉鎮人民政府及村集體經濟組織共同管理，其中縣級部門負責審批與確權，鄉鎮政府負責日常監督，村集體負責分配與調整。主管部門，負責審批與確權，日常監督，等主體責任不明確。

農村宅基地的決策機制涉及村民三分之二多數原則，轉讓行為必須事先征得村委會或村集體經濟組織書面同意，嚴禁私下交易。主要依據《土地管理法》等法律規定。2025年中央一號文件又一次強調“三不得”原則，即非集體成員不得取得宅基地、不得強制農民退地、村集體不得違規分配宅基地，但未直接規定村民三分之二多數作為宅基地決策的法定程序。

依據2025年《土地管理法》，土地屬村農民集體所有，由村集體經濟組織或村委會代行管理權。重大事項如土地承包、征地補償分配須經村民會議或代表會議三分之二以上成員同意，司法實踐強化程序剛性。

看看以上的文件與法規就知道農村根本沒有一套完整的房屋產權制度，又突破村民自治，法制又難以執行，所以誰也說了不算。路漫漫其修遠兮，文件與法規真是神仙打架，玉皇無奈。

九、一宅兩院與背景

北京綠十字·農道聯眾在近二十年的鄉村建設中，一直在探索農村宅基地的改革與探索。一宅兩院不是憑空出現，最早出現2008年四川“汶川520大地震”，在德陽市秦家坎村推進“一房兩建”漸漸式建房，后到2013年“雅安大地震”，雅安縣雪山村重建，因為安居點坡度太大，于是出現了“一房兩用”。在同一地區因為移民新安置區新建“戴維村”，為了解決生存問題，在建房時設計“一宅兩居”，一屋農戶生活，二層游客居住。2015年在安徽巢湖三瓜公社原本想推出“鄉村游居”一體的“一宅多用”商業模式，可惜沒有實現，2018年在合肥小嶺南繼續努力，又因條件不成熟。2019年湖北鄖西沙溝村，實施一宅兩戶、一宅兩院與一宅兩門的鄉宿、鄉宿貸、鄉廚、鄉廁與鄉村數字化，同年湖北房縣西關老街引入宋莊畫家，完成一宅一證，從宅基地到70年大產權的探索。

2022年與2024年前后，在安徽農道率先在安徽馬鞍山百峰村與安慶馬畈村多地推出了“一宅兩院”探索，最終在岳陽得以實現，并且在租賃、物業、模式與農文旅方面做出了完整的租賃與運營模式的探索，并且得到了安徽省委省政府認同，快速得到推廣，也引起了全國關注。2023年北京綠十字·農道聯眾完成《農村宅基地改革六種模式》改革基本理論體系，同時完成“五鄉一平臺”產品體系，即鄉宿、鄉廚、鄉宅、鄉游、鄉學與鄉村數字化平臺，即標準化與產品化，具有了使用權的市場流通功能。

“五鄉一平臺”與市場資本投資民宿與農文旅最大的區別，就是誰是主體？“一宅兩院”顯然農民是主體，來人加雙筷子，不來人自己過日子。所謂主體就是誰給誰打工的問題。鄉宿是城市人給農民打工，民宿是農民給城市人打工。

十、總結

農宅不是一般商品，它承載著居住保障、情感記憶與鄉土文化。租賃、合作、入股三把鑰匙之所以能打開閑置農宅的大門，關鍵還是需要先合情合理再合規合法，農村閑置，市場有巨大需求，問題還是出在政策與管理，目前是多部門監管，多部門政策，出了問題誰也說了不算。

當下，有盤根錯節的特殊時代，安徽農道推出“一宅兩院”，以最簡單的方法，在于它們都把“人”置于制度的中心：讓農戶安心、讓資本放心、讓租賃者寬心。只要守住“不買賣”的底線，把期限、用途、收益、退出講清楚，再輔以公開透明的程序，閑置農宅轉變為農宅置業，就能在“一戶一宅”的合規合法的約束下煥發新生，成為鄉村振興中最富溫度也最具活力的創新與探索。

（2025年7月26日于北京）