美國出口管制起源和現行機制概述—美國出口管制合規應對（一）

當地時間2025年9月12日，美國商務部工業與安全局（BIS）以“違背美國國家安全和外交政策利益”為由，將32個實體增列入出口管制實體清單（Entity List），包括23家中國企業，出口管制措施再度升級。

美國的出口管制體系復雜，為更好應對相關制裁，助力中國企業在美的合法權益，蘭迪海關財稅團隊特推出美國出口管制合規應對系列政策解析和咨詢服務。本期為美國出口管制體系的起源和現行機制概述。

一、美國出口管制體系、制度的起源概述

美國出口管制制度的發展緊密圍繞其國家安全和外交政策需求，主要經歷了以下幾個階段：

1. 起源與初期(二戰期間及戰后初期)

現代美國出口管制制度始于1940年，國會授權總統控制軍事裝備出口。二戰期間，管制范圍擴大至民用物品。戰后，國會雖有意取消戰時控制，但仍周期性延長總統的出口管制權力。

1. 冷戰與多邊機制建立(20世紀40年代末至50年代)

隨著美蘇關系緊張，1949年美國國會通過《出口管制法》(ECA)，明確為“保護國內經濟、推進外交政策、確保國家安全”而實施管制。為增強效力，美國與其歐洲盟友于1949年成立多邊協調機制——巴黎統籌委員會(COCOM)，共同針對蘇聯、東歐及中國（通過1952年成立的“中國委員會”）進行出口限制。1951年通過《共同防御援助管制法》(Mutual Defense Assistance Control Act of 1951 )，要求受援國遵守美國管制規定。

1. 緩和與放松管制 (20世紀60-70年代)

60年代后期美蘇關系“緩和”，美國因其單邊管制比COCOM更嚴而使企業處于競爭劣勢。1969年美國國會通過《出口管理法》(EAA)，在保留管制的同時增加了政府報告、通知出口商等透明度要求。

70年代繼續放寬，1977年美國宣布不再僅以意識形態（共產主義）作為管制依據，而是綜合考慮外交關系及再轉移風險等因素。

1. 后冷戰時代與焦點轉移 (20世紀80-90年代)

冷戰結束后，管制重點從遏制共產主義轉向防止大規模殺傷性武器擴散以及化學、生物 和導彈(技術)的發展與擴散（關鍵制度依據為布什政府的“強化擴散控制倡議”EPCI）。美國國會在20世紀80、90年代允許出口管制授權周期性失效。總統通過援引《國際緊急經濟權力法》(IEEPA)來維持管制體系。

多邊機制演變：COCOM于1994年解散，1997年被更為寬松的《瓦森納協定》取代

1. 現代化改革 (21世紀)

2009年奧巴馬政府啟動“出口管制改革倡議”(ECRI)，旨在建立更高效、清晰的體系。雖未完全實現最初目標，但取得了顯著進展：優化了軍品清單(USML)和商業管制清單(CCL)，將部分非敏感物項轉至CCL；建立了執法協調中心(EECC)；改進了許可證處理的信息技術系統等。

核心演變脈絡：從戰時臨時措施，到冷戰期間為圍堵對手而建立的嚴格且常是單邊領先的體系，再到為適應經濟全球化競爭而不斷放松和精細化調整，最終轉向聚焦防擴散和實現體系的現代化、高效化。多邊協調機制和外交政策的實際需求始終是美國出口管制體系的重要組成部分。

二、當前美國出口管制機制簡要概述

（一）美國出口管制主要執法部門及各自職責范圍

美國出口管制執法體系龐大且復雜，呈現出“多頭管理、專業分工、協作密切”的特點。商務部（BIS）和國務院（DDTC）是主要的許可和民事管理機關，而國土安全部（ICE）和司法部（DOJ/FBI）是刑事執法的核心力量。為整合和協調這些分散的執法資源并解決部門間潛在的出口管制刑事和行政執法沖突，美國在國土安全部設置了出口執法協調中心 ( the Export Enforcement Coordination Center, EECC)。該中心還能夠審查所有許可證申請。

(二) 當前美國出口管制主要法律依據

現行美國出口管制法律依據繁多，其核心法律框架主要由以下幾部法律和管理條例構成：

《2018年出口管制改革法案》（ECRA）：這是《出口管理條例》（EAR）的上位法和正式立法依據，為美國政府實施軍民兩用出口管制提供了詳細的法律基礎，明確了管制目的和BIS的權限。

《國際緊急經濟權力法》（IEEPA）：該法授予總統在宣布國家緊急狀態后，管制國際經濟交易的廣泛權力。在《出口管理法》（EAA）失效后，EAR一度主要依據IEEPA的授權延續其效力。

《武器出口管制法》（AECA）：由美國國務院國防貿易管制局（DDTC）負責實施，主要管制軍用物項（國防物品和國防服務）的出口。其實施細則為《國際武器貿易條例》（ITAR）。

《出口管理條例》（EAR）：由美國商務部工業與安全局（BIS）主導執行，主要管制民用以及軍民兩用物項的出口、再出口等行為，是美國出口管制制度中最核心的操作細則。

(三)主要管制對象

美國出口管制主要通過“管什么”、“針對哪些行為”以及“管到哪里/誰/干嘛用”三個維度來實施。以EAR為例簡單說明。

1.主要管制物項

受EAR管制的物項非常廣泛，主要包括：

兩用物項：指既可用于民用也可用于軍事或大規模殺傷性武器目的的物項。這些物項大多列于商業管制清單（CCL）上，并按出口管制分類編號（ECCN）進行管理。

外國直接產品：指在外國制造，但屬于特定美國原產技術或軟件“直接產品”的物項，或由特定美國技術或軟件的主要設備生產的物項。

含美國成分的外國產品：外國制造的產品若含有受控的美國原產成分且比例超過“最小占比原則”（通常為25%，某些敏感物項或目的地為0%或10%），也會受EAR管轄。

其他（EAR99）物項：指未列入CCL但同樣受EAR管轄的物項（多為低技術消費品）。雖然大多數情況下出口無需許可證，但若涉及被禁運國家、特定最終用戶或最終用途，仍需申請許可。

2.主要管制行為

受EAR管制的行為主要包括：

出口：將物項從美國實際運出或傳輸，以及在美國境內向外國人披露技術或源代碼（“視同出口”）。

再出口：將受EAR管轄的物項從一個外國運輸到另一個外國，或向非本國的外國人披露技術（“視同再出口”）。

國內轉移：在同一個國家內改變受管制物項的最終用戶或最終用途。

3.目的地、最終用戶與最終用途管制

目的地管制：根據商業國家列表（CCC），結合物項的ECCN編碼和八大管制原因（如國家安全、核不擴散、反恐等），判斷向特定國家出口是否需要許可證。國家被分為A（戰略伙伴）、B、D（受關注國家，如中國）、E（美國認定的支持恐怖主義國家，如伊朗）等組別，管制嚴格程度逐級遞增。

最終用戶與最終用途管制：BIS設立了多種清單（如實體清單、軍事最終用戶清單、被拒絕人員清單、未經核實清單等），對清單上的實體交易有嚴格限制或推定拒絕。

此外，不得在明知的情況下向涉及禁止的最終用途（prohibited end-use，如核、生化武器活動）的交易提供支持。

(四)主要違規責任

1 .行政責任

罰款：違規企業或個人可能面臨高額罰款，罰款金額根據違規嚴重程度、涉及物項價值等因素確定。例如，違反 EAR 規定，個人可能會被處以罰款30萬美元，或交易價值金額的兩倍，以兩者較高者為準。

貨物扣押與沒收：美國海關及相關執法部門有權扣押、沒收違規出口貨物。若發現出口貨物違反出口管制規定，無論貨物處于運輸途中還是已到達目的地，一旦被執法部門查獲，都可能被扣押并最終沒收，給出口商造成直接經濟損失。

出口資格限制：違規企業可能被暫停或吊銷出口許可證，限制其未來從事出口業務資格。對于嚴重或多次違規企業，美國政府可能禁止其在一定期限內申請出口許可證，使其無法正常開展涉及美國出口管制物項的國際貿易活動等。

2. 刑事責任

刑罰種類：根據《美國法典》相關條款，出口管制刑事犯罪可判處監禁、罰金或兩者并罰。刑罰輕重取決于犯罪性質、情節嚴重程度等因素。如ECRA規定，對被判違反出口管制法的個人，每次刑事違法行為最高可處以100 萬美元或最高20年監禁，或兩者并罰。

3.民事責任

政府索賠：美國政府可依據相關法律，如《虛假索賠法案》，對通過虛假陳述、欺詐手段獲取出口許可或違反出口管制規定造成美國政府損失的企業或個人提起民事訴訟，要求其賠償政府損失，賠償金額通常為實際損失數倍，并可能需支付額外罰款。

第三方訴訟：若因出口商違規出口行為導致美國國內其他企業經濟損失，如違規出口產品沖擊美國本土市場，損害本土企業利益，受影響企業可提起民事訴訟，要求違規出口商賠償經濟損失、承擔侵權責任等。

（五）爭議解決機制

美國出口管制爭議解決機制分為自下而上的三級，旨在解決不同政府部門（如商務部、國防部、國務院等）對某項出口許可證申請意見不一時產生的爭議。

具體詳見流程圖

逐級上訴：爭議解決流程是自下而上的，必須從執行委員會（OC）開始，逐級（OC → ACEP → EARB）上訴，不能跳躍。

嚴格的時間限制：整個機構間的上訴程序必須在申請提交后的90天內完成（總統審議階段除外），以確保效率。

明確的書面要求：上訴必須說明法定的或監管的依據。當申請被商務部工業與安全局（BIS）拒絕時，必須書面說明拒絕的法律和監管依據，并給出可以讓申請被重新考慮的具體修改意見。

關鍵的上訴依據：一個重要的上訴理由是“外國可獲得性”。如果申請人能證明該物項可以輕易地從非美國來源獲得足夠的數量和相當的質量，那么拒絕許可的決定可能會被撤銷。

總統保留最終權力：總統作為最高行政長官，擁有最終的決定權，且其審議過程不受90天的時間限制。

上訴主體：需要注意的是，機構間的上訴是由參與審核的政府部門提出的，而非申請人本人。申請人的途徑是修改申請或通過游說、提供證據說明等影響部門決策。最終向總統的上訴權仍屬于對應的機構官員。

本文作者：上海蘭迪（深圳）律師事務所 海關財稅團隊 廖佳律師