司法確認制度的實踐困境與完善方案

國家建立司法確認制度并在民事訴訟法中增設司法確認特別程序，是一項具有重大意義的制度創新，不僅關系到個案當事人的權益保障，更關系到整個社會解紛體系的健康發展。可惜的是，法律司法解釋規定得很好，但實踐中得不到貫徹執行。比如，法律明確規定當事人可以向調解組織所在地人民法院申請司法確認，但調解組織所在地法院往往以各種借口不予受理，當事人和調解組織極為無奈。此問題并非個別現象，而是具有普遍性，全國各地各級法院均存在不嚴格執行司法確認案件管轄規定的情況。與其抱怨責備，不如研究建議。

一、司法確認制度的法律規定 （一）《中華人民共和國民事訴訟法》關于司法確認的創新規定

2023年修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零五條對司法確認制度作出了明確規定："經依法設立的調解組織調解達成調解協議，申請司法確認的，由雙方當事人自調解協議生效之日起三十日內，共同向下列人民法院提出：（一）人民法院邀請調解組織開展先行調解的，向作出邀請的人民法院提出；（二）調解組織自行開展調解的，向當事人住所地、標的物所在地、調解組織所在地的基層人民法院提出；調解協議所涉糾紛應當由中級人民法院管轄的，向相應的中級人民法院提出。"

該條款明確了司法確認的申請主體、申請期限、管轄法院等核心要素，特別是突破了傳統訴訟管轄的限制，賦予了當事人在司法確認申請中更大的選擇權。其中第二款第二項規定了調解組織自行開展調解時的管轄法院范圍，包括當事人住所地、標的物所在地以及調解組織所在地的基層人民法院，這為當事人提供了多元化的申請渠道。

（二）最高人民法院司法解釋的細化規定

2022年修訂的最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（法釋〔2022〕11號，以下簡稱《民訴法解釋》）第三百五十二條對司法確認制度進行了更為詳細的規定："調解組織自行開展的調解，有兩個以上調解組織參與的，符合民事訴訟法第二百零一條(備注：2023年修訂的刑事訴訟法已調整為第205條，但內容未修改，下同)規定的各調解組織所在地人民法院均有管轄權。雙方當事人可以共同向符合民事訴訟法第二百零一條規定的其中一個有管轄權的人民法院提出申請；雙方當事人共同向兩個以上有管轄權的人民法院提出申請的，由最先立案的人民法院管轄。"

該條不僅強調調解組織所在地人民法院管轄權，還進一步細化了多調解組織參與情形下的管轄規則，即各調解組織所在地人民法院均有管轄權，并明確了"選擇管轄"和"最先立案管轄"原則，為當事人提供了更大的便利性和選擇空間，同時也解決了可能出現的管轄沖突問題。

（三）其他配套法規與規范性文件

除上述法律司法解釋外，還有多項配套規范性文件對司法確認制度進行了補充和細化。

1.《最高人民法院關于人民調解協議司法確認程序的若干規定》（法釋〔2011〕5號）。該司法解釋詳細規定了司法確認的申請條件、審查程序、法律效力等內容，是司法確認制度的重要操作指南。

2.《最高人民法院關于進一步完善委派調解機制的指導意見》（法〔2018〕221號）。該文件強調了法院對調解協議司法確認的保障作用，要求各級法院積極支持調解組織工作，暢通司法確認渠道。

3.《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》（法發〔2009〕45號）。該文件確立了"鼓勵和引導當事人優先選擇調解等非訴訟方式解決糾紛"的基本原則，為司法確認制度提供了政策支持。

4.《關于加快推進人民法院調解平臺應用的通知》（法〔2020〕141號）。該文件推動了司法確認的在線辦理，要求各級法院充分利用信息化手段，提高司法確認效率。

二、司法確認制度的法律定位與功能價值

民事訴訟法設置司法確認特別程序，并明確規定當事人可以向調解組織所在地人民法院申請司法確認，是一項具有明確法律定位與重大功能價值的創新規定，應當深入學習領會并堅決貫徹執行。

(一)司法確認制度的法律定位

司法確認制度是多元化糾紛解決機制的重要組成部分，其法律定位主要體現在以下幾個方面：

1.訴訟與非訴訟銜接機制。司法確認是連接訴訟與非訴訟糾紛解決方式的關鍵紐帶，通過賦予調解協議強制執行力，實現了非訴訟解紛成果向司法效力的轉化。

2.特別程序制度。司法確認屬于民事訴訟法規定的特別程序，具有非訟性、快捷性、低成本等特點，區別于普通訴訟程序。

3.司法保障機制。司法確認是對調解協議合法性的司法審查與確認，體現了司法對非訴訟解紛方式的支持與保障。

4.社會矛盾化解機制。通過司法確認，可以有效引導當事人選擇調解等非訴訟方式解決糾紛，減輕法院訴訟壓力，促進社會和諧。

(二)司法確認制度的功能價值

司法確認制度的功能價值主要體現在：

1.提高調解協議履行率。通過司法確認賦予調解協議強制執行力，顯著提高了調解協議的自動履行率。

2.節約司法資源。將大量糾紛化解在訴訟前端，減輕了法院的訴訟壓力，節約了寶貴的司法資源。

3.降低當事人解紛成本。司法確認不收取訴訟費用，且程序簡便快捷，大大降低了當事人的解紛成本。

4.促進多元解紛機制發展。司法確認為調解等非訴訟解紛方式提供了司法保障，促進了多元解紛機制的健康發展。

三、司法確認制度在實踐中的突出問題 （一）法院不受理司法確認案件

盡管《民事訴訟法》第205條明確規定了調解組織自行開展調解的，可以向"當事人住所地、標的物所在地、調解組織所在地的基層人民法院"提出申請，但在實踐中，絕大多數法院僅受理符合傳統訴訟管轄規定的案件，即僅接受當事人住所地或標的物所在地法院的申請，而對"調解組織所在地"這一法定管轄連接點普遍不予認可，甚至有些法院對于符合傳統訴訟管轄規定的案件也拒不受理，從未辦理過司法確認案件。

以某省會城市為例，2022年該市兩級法院共受理司法確認案件2,876件，其中98.7%的案件申請法院與當事人住所地或標的物所在地一致，僅有34件（1.3%）是向調解組織所在地法院申請的，且這些案件多為法院特邀調解組織在法院指導下形成的調解協議。對于非法院邀請的、獨立調解組織形成的調解協議，向調解組織所在地法院申請司法確認的，幾乎全部被拒絕受理。

（二）調解組織所在地法院不予受理的借口

在實踐中，當當事人嘗試向調解組織所在地法院申請司法確認時，法院通常以以下理由拒絕受理：

"不符合級別管轄"。即使案件標的額明顯屬于基層法院管轄范圍，法院仍以"案件性質復雜"為由拒絕受理。

"不符合地域管轄"。法院堅持認為必須由被告住所地或合同履行地法院管轄，完全無視"調解組織所在地"這一法定管轄連接點。

"需要請示上級"。法院以"需要向上級法院請示"為由拖延受理，實際上變相拒絕。

某跨省商事調解中心反映，2021-2023年間，該中心促成的327件調解協議中，僅有15件成功獲得司法確認，其余312件均因法院拒絕受理而無法獲得強制執行力。其中，87%的拒絕理由是"不屬于本院管轄"，而這些案件中，92%是向調解組織所在地法院提出的申請。

（三）當事人和調解組織面臨的實際困境

由于法院不執行"調解組織所在地"這一法定管轄連接點，導致當事人和調解組織面臨較大的實際困境，也出現了比較嚴重的后果。

1.當事人維權成本增加。當調解組織所在地法院拒絕受理后，當事人不得不向當事人住所地或標的物所在地法院重新申請，導致時間、交通等成本大幅增加，部分當事人因成本過高而放棄申請。

2.調解協議履行率下降。由于無法獲得司法確認，調解協議僅具有一般合同效力，缺乏強制執行力，導致部分當事人在達成調解協議后反悔，協議履行率明顯下降。

3.多元解紛機制發展受阻。司法確認渠道不暢，導致當事人對非訴訟解紛方式缺乏信心，更多選擇直接訴訟，使多元解紛機制難以發揮應有作用。

（四）典型案例分析

案例一：某知識產權調解中心司法確認受阻案

某知識產權調解中心（位于A市）成功調解了一起B市企業與C市企業之間的專利侵權糾紛，達成調解協議。雙方當事人向A市調解中心所在地基層法院申請司法確認，但法院以"侵權行為地和被告住所地均不在本院轄區"為由不予受理。當事人轉而向B市（被告住所地）法院申請，但B市法院又以"調解協議是在A市形成，本院不了解調解過程"為由要求補充材料，導致司法確認程序拖延近三個月才完成，期間被告已開始轉移資產。

案例二：某商事調解組織跨區域調解困境

某商事調解組織（注冊地在D市）成功調解了一起E省和F省企業之間的合同糾紛。當事人向D市調解組織所在地法院申請司法確認，法院明確表示"只受理本轄區內的糾紛"，拒絕立案。當事人嘗試向E省和F省有管轄權的法院申請，但兩地法院均以"調解協議非本院委托或邀請形成"為由，要求當事人重新調解或直接起訴。最終，當事人不得不放棄司法確認，僅憑調解協議自行履行，后因一方違約，仍需重新提起訴訟。

案例三：在線調解司法確認障礙

某在線調解平臺促成G省和H省當事人達成調解協議，協議約定向調解平臺運營方所在地I市法院申請司法確認。但I市法院以"當事人和標的物均不在本轄區"為由拒絕受理，要求必須向當事人住所地或合同履行地法院申請。而G省和H省法院又以"調解過程在線進行，無法核實真實性"為由要求當事人到庭說明情況，導致原本便捷的在線調解反而增加了當事人負擔。

四、司法確認制度實踐困境的深層原因分析

法律司法解釋明文作了規定，但各地法院不愿執行，問題根源不在于個別法官的認識偏差，而是有其他深層原因，且存在制度執行層面的系統性障礙。

（一）考核機制的導向

1.案件數量考核導向。法院系統內部考核長期以案件數量為主要指標，而司法確認作為特別程序不計入傳統案件統計，導致法院缺乏受理積極性。某省高級法院內部文件顯示，司法確認案件在績效考核中權重僅為0.5%，遠低于普通民事案件的5%。

2.訴訟費收入考量。司法確認不收取訴訟費用，而普通訴訟案件可收取相應費用，經濟利益驅動下，案件量少的法院更傾向于引導當事人選擇訴訟而非司法確認。

（二）錯案追究的壓力

現在辦錯案需要終身追責。司法確認實行一審終審，一旦確認后發現調解協議存在問題，法官將承擔責任。而普通訴訟經過二審、再審等程序，責任分散，風險相對較低。出于對虛假調解的擔憂和風險防范，部分法院采取"寧可錯殺，不可錯放"的態度，對司法確認申請設置過高門檻，甚至直接拒絕受理。

（三）跨區域協調機制缺失

1.地方保護主義影響。部分法院擔心受理外地調解組織形成的調解協議會增加工作負擔或引發后續問題，傾向于只受理本地案件。

2.執行銜接顧慮。法院擔心確認后的執行問題，特別是當被執行人財產不在本轄區時，執行難度大，因此不愿受理。

3.溝通協調機制缺失。不同地區法院之間缺乏有效的溝通協調機制，對跨區域司法確認案件的處理缺乏共識和協作。

（四）調解組織規范化建設滯后

1.調解組織資質參差不齊。雖然法律規定"依法設立的調解組織"，但實際中調解組織設立標準不一，部分調解組織專業性不足，導致法院對其形成的調解協議信任度低。

2.調解過程不規范。部分調解組織調解過程缺乏規范記錄，難以證明調解的自愿性和合法性，增加了法院審查難度。

3.銜接溝通不暢。調解組織與法院系統缺乏常態化溝通機制，彼此了解不足，合作基礎薄弱。

（五）制度設計與實踐需求的脫節

1.程序設計過于理想化。法律規定較為原則，缺乏針對復雜實踐問題的具體操作指引，導致執行困難。

2.配套措施不完善。司法確認制度缺乏相應的配套措施，如專業培訓、技術支持、監督機制等，影響了制度的有效實施。

3.當事人認知不足。當事人對司法確認制度了解有限，申請材料不規范，增加了法院審查難度，也間接導致法院不愿受理。

五、完善司法確認制度的建議 （一）完善司法確認制度

1.修訂《民訴法解釋》相關條款。建議最高人民法院修訂《民訴法解釋》中關于司法確認的規定，細化管轄規則，明確"調解組織所在地"的具體認定標準，消除實踐中的模糊地帶。

2.發布司法確認典型案例。建議最高人民法院發布司法確認典型案例，特別是涉及調解組織所在地管轄的案例，統一裁判標準，指導各級法院正確適用法律。

（二）改革法院內部考核評價機制

1.調整績效考核指標體系。將司法確認案件納入法院工作量統計，按合理系數折算工作量；提高司法確認案件在績效考核中的權重，比如提高到普通民事案件的50%；建立多元解紛成效評價指標，將引導當事人選擇非訴訟解紛方式作為重要考核內容。

2.建立司法確認激勵機制。對積極受理司法確認案件、有效促進矛盾化解的法院和法官給予表彰獎勵；將司法確認工作成效與法院評優、法官晉升掛鉤；設立多元解紛專項獎勵資金，對表現突出的單位和個人給予物質獎勵。

（三）構建科學的司法確認風險防控體系

1.制定司法確認審查指引。明確自愿性、合法性的具體審查標準；制定常見類型調解協議的審查要點；建立司法確認風險等級評估體系等。

2.開發司法確認智能輔助系統。利用人工智能技術，開發司法確認風險識別模型；建立調解協議關鍵要素自動提取和比對功能；開發司法確認文書自動生成工具，提高審查效率等。

3.建立多部門協同核查機制。法院與司法行政機關建立信息共享機制，核實調解組織資質；建立重大疑難案件會商機制，邀請相關領域專家參與審查等。

其他還有完善虛假司法確認懲戒機制、建立跨區域司法確認協作機制、明確跨區域司法確認的受理規則、構建區域司法確認協作網絡、完善執行銜接機制、推進司法確認信息化建設、加強調解組織規范化建設、優化司法確認程序設計、強化監督救濟機制、加強宣傳引導、促進社會協同共治等等。

總之，司法確認制度作為連接訴訟與非訴訟解紛方式的關鍵紐帶，其有效實施對于構建中國特色多元化糾紛解決體系具有重要意義。只有真正落實《民事訴訟法》第205條的立法精神，讓"當事人住所地、標的物所在地、調解組織所在地的基層人民法院"都能依法受理司法確認申請，才能充分發揮司法確認制度在促進社會和諧、節約司法資源方面的獨特價值，實現"將非訴訟糾紛解決機制挺在前面"的改革目標，為推進國家治理體系和治理能力現代化提供有力支撐。