擺脫土地財政依賴 城市更新這樣破解“錢袋子”難題

　　近日，北京東三環國貿橋下一段南北長1.1公里、寬約8米的花園廊道正式亮相，為國貿地區的通勤人員與周邊居民增添了一處休閑漫步的好去處。該項目的落成，顯著提升了國貿地區的環境品質，也為城市橋下空間的更新提供了可復制、可推廣的實踐樣本。

　　今年7月，中央城市工作會議指出，我國城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。面對“土地財政”轉型的背景，如何在嚴守不新增隱性債務底線的前提下，為城市更新引入可持續的金融“活水”，成為關鍵課題。

　　近日，中國證券監督管理委員會就啟動商業不動產投資信托基金（REITs）試點公開征求意見。這一舉措精準呼應了“十五五”規劃建議“做優增量、盤活存量”的戰略部署，通過激活存量資產，為城市提質升級注入新動能，也為破解更新資金瓶頸提供了重要的市場化解決方案。

　　當前，城市更新已成為推動高質量發展、建設人民城市的重要行動。在《關于持續推進城市更新行動的意見》等政策引導下，一套旨在擺脫對土地財政的依賴，涵蓋財政、金融、社會資本的多元化投融資體系正在加速形成，并悄然改變著城市肌理與居民生活。

　　政策性金融下沉

　　民生賬本算長遠

　　在江西省萍鄉市湘東區富麗小區住了20年的老居民蔡云秋曾經飽受困擾：“以前路面不平、雨天積水，人行道經常被汽車占用，出行很不方便。”如今舊貌已徹底改變。坑洼路面鋪上了柏油，雨污管網改造后下水順暢，新規劃的停車位和活動廣場分區明確。傍晚時分，蔡云秋與街坊們在活動廣場跳起健身操，“現在住得可踏實了，生活還更有滋味！”

　　這一轉變的背后，是政策性金融的精準滴灌。國家開發銀行江西省分行不僅提供了約1000萬元長期貸款，更從改造方案設計階段就介入其中。全程參與該項目的國家開發銀行江西省分行客戶經理邵添夏道出了關鍵：“老舊小區改造是復雜的綜合性工程，我們協助建設方在工程規劃階段就算清投入和收益，更好實現資金平衡。”

　　政策性金融的精準發力正是響應了中央城市工作會議的明確指引。會議指出，要以推進城市更新為重要抓手，大力推動城市結構優化、動能轉換、品質提升、綠色轉型、文脈賡續、治理增效。這與“十五五”規劃建議中建設現代化人民城市的目標高度契合。

　　中國銀行研究院研究員葉銀丹向中國城市報記者表示，未來金融將加大對智慧城市、綠色低碳設施、城市更新等更具可持續性領域的支持力度，并且更加注重市場化運作，通過項目自身現金流和多元化融資工具吸引社會資本參與。

　　融資模式的創新是政策性金融支持城市更新的核心。在富麗小區的案例中，國家開發銀行江西省分行幫助建設方規劃了可持續的還款來源。先算“小賬”——小區改造后根據業主要求進行統一物業管理，相應的物業費和停車費成為項目收入來源；再算“大賬”——富麗小區是連同周邊20多個老舊小區的連片改造，可以整體上通盤考慮收益，比如建設方擁有這片小區附近農貿市場等經營設施的收益權。

　　江西省萍鄉市博越建設開發有限公司項目負責人楊倩感慨：“政策性金融不僅為項目建設融資輸血，也為改造‘融智’，提供全流程的解決方案。”這種“融資+融智”的模式，為國家開發銀行江西省分行支持的這片區域28個老舊小區、近1.5萬戶居民的有序改造打下了堅實基礎。

　　銀保協同能進一步放大金融支持效果。葉銀丹認為，銀行業可以提供全周期的融資支持，包括政策性銀行的專項貸款、商業銀行的創新金融產品以及REITs配套融資等；而保險資金可以通過債權投資計劃、股權投資等方式參與重大基建項目，同時開發專項保險產品來覆蓋城市更新、綠色建筑等領域的風險。通過“貸款＋保險”組合工具等方式，兩大行業形成優勢互補，為城市高質量發展提供更全面的解決方案。

　　市場化工具盤活

　　消費投資雙循環

　　在上海市虹橋商務區，前灣印象城已進入開業前最后籌備，計劃引進的350余家品牌正陸續落位，項目將于近期亮相；在天津市和平路步行街，改造更新后的和平印象城憑借戶外、潮玩、奶茶、新能源汽車等新業態，吸引了越來越多的年輕人。這兩個一新一舊項目的順利推進，背后都源于同一個金融創新工具——消費基礎設施REITs的賦能。

　　印力集團董事長丁力業揭示了其中的聯系：“去年，我們以浙江省杭州市余杭區的西溪印象城為底層資產，發行了中金印力消費REIT，募集資金超過30億元，這些資金大部分用于上海市、天津市等新項目的建設投入。”

　　REITs市場的擴圍擴容已成為國家層面的戰略重點。就在11月27日，國家發展改革委政策研究室副主任、委新聞發言人李超在新聞發布會上明確表示：“近期，國家發展改革委正在積極推動基礎設施REITs進一步擴圍至城市更新設施、酒店、體育場館、商業辦公設施等更多行業領域和資產類型。”

　　自2020年基礎設施REITs工作啟動以來，國家發展改革委會同證監會持續推動市場發展，目前發行范圍已涵蓋了12大行業的52個資產類型，其中10個行業領域的18個資產類型已經實現了首單發行上市。這與中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《提振消費專項行動方案》相呼應，該方案明確提出支持符合條件的消費、文化旅游等領域項目發行基礎設施領域不動產投資信托基金。

　　消費基礎設施REITs的獨特價值在于它創造了消費與投資的良性循環。中金公司投資銀行部固定收益組聯席執行負責人賈舟祺解釋道：“消費基礎設施REITs一頭連著消費，一頭連著投資，雙管齊下擴內需，未來發展空間很大。”

　　對企業商業模式的革新是REITs更深層次的影響。丁力業從企業角度分享了感受：“我們公司成立以來，一直聚焦于購物中心投資、開發和運營管理，業務模式比較‘重’，太需要這樣的融資工具了。”他舉例說明，前灣印象城的建設耗資20多億元，靠租金收回投資周期十分漫長，而通過REITs工具，能夠將公司的存量資產盤活，不僅降低企業的負債率，募集的資金還能投入到新的投資中去，讓沉淀資金“滾動”起來。

　　值得注意的是，“不少老顧客和承租人都成了我們的投資者，”丁力業說，“這激勵我們不斷更新設施改進服務。”

　　多元化協同增效

　　守牢文脈保安全

　　在江蘇省揚州市，流淌著600多年歷史的小秦淮河，今年以來頻頻“上新”：河道兩岸新添了親水步道、游船碼頭和景觀橋梁；河道內遷改污水管道、增設凈化處理裝置，水質日益清澈；沿河的漆器二廠舊址、清靜庵、長樂聽濤等景觀節點，在復原的基礎上建起了文創店、咖啡館等新商業設施。

　　一度落寞的小秦淮河日益熱鬧起來，周邊的民宿經營者秦紅梅夫妻率先感受到變化：“景觀美了，街巷干凈了，客流量明顯增加，我們的客房供不應求，正在著手優化內部結構增加客房。”

　　財政貼息與政策性貸款的協同在這種歷史文化保護項目中發揮了關鍵作用。江蘇省揚州市古城歷史文化保護建設有限公司董事長梁玉榮介紹，他們采取的是“小尺度、漸進式、微更新”的繡花功夫。項目獲得了4960萬元江蘇省城鄉建設發展專項資金、343萬元海綿城市建設示范補助資金以及1.2億元長期限國家開發銀行貸款，更令人驚喜的是，“在國家開發銀行優惠利率的基礎上，江蘇省財政還給予了1個百分點的貼息支持”。梁玉榮說。

　　這種精準的協同機制，源自2024年江蘇省出臺的專項政策——在確保不增加地方政府隱性債務的前提下，對城市更新重點領域和建筑市政基礎設施領域設備更新中長期貸款（簡稱“城新貸”）給予財政貼息。

　　融資機制創新助力城市“里子”工程同樣體現了財政金融協同的價值。在湖北省黃石市，當地部分供排水設施使用年限已超過設計壽命，存在管網老化破損、設備容量不足等情況，一些區域高樓層水壓不足、水質不夠穩定成為民生難題。

　　湖北省黃石市城市水務集團有限公司黨委書記、董事長余曦介紹說：“為切實提升全市供水保障能力，我們統籌開展供排水系統升級改造和智慧水務等建設，但由于項目本身相關建設內容收益較低，難以獲得信貸支持，資金問題成了‘攔路虎’。”

　　國家開發銀行湖北省分行創新市場化融資模式，評審二處黎晨解釋道：“我們對黃石市水務集團存量資產進行了系統梳理，發現可以通過集團其他資產的現金流‘以豐補歉’，滿足相關貸款要求。”該行通過這種模式為項目提供了超過8100萬元貸款支持，拓展了融資支持地方基礎設施建設的路徑。

　　多元化投融資機制是城市更新可持續發展的核心保障。今年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于持續推進城市更新行動的意見》提出要健全多元化投融資方式，包括中央預算內資金、超長期特別國債、地方財政資金、專項債、信貸、REITs、資產證券化產品、公司信用類債券等。參照“十三五”時期棚改和“十四五”時期超大特大城市城中村改造的經驗，預計資金來源中，專項債和貸款將繼續發揮關鍵作用。國家金融監督管理總局也表示將研究出臺專門的城市更新項目貸款管理辦法，明確貸款條件標準，實行項目清單制管理，增強融資的精準性、適配性和有效性。

■中國城市報記者 孫雪霏文 全亞軍圖