范志勇等：歷史上的美國(guó)貿(mào)易政策（二十）：貿(mào)易結(jié)構(gòu)逆轉(zhuǎn)與保護(hù)主義反彈的20世紀(jì)60-70年代

范志勇中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副書記、教授、中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)論壇（CMF）主要成員

陳夢(mèng)涵 中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院本科生

本文字?jǐn)?shù)：5602字

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一、20世紀(jì)70年代美國(guó)貿(mào)易收支劇變

進(jìn)入20世紀(jì)60年代之后，美國(guó)的貿(mào)易格局發(fā)展顯著變化。進(jìn)口增長(zhǎng)速度超過(guò)出口增長(zhǎng)速度，導(dǎo)致20世紀(jì)70年代初出現(xiàn)逆差。1960年美國(guó)進(jìn)口和出口占GDP的比重分別為3.0%和3.6%。1970年進(jìn)口追平出口，占GDP的比重均達(dá)到4.0%。進(jìn)入1971年后美國(guó)開(kāi)始出現(xiàn)持續(xù)的貿(mào)易逆差。從事后來(lái)看，1971年當(dāng)年的貿(mào)易逆差僅占當(dāng)年GDP的0.4%，完全與20 世紀(jì)80年代中級(jí)以及21世紀(jì)后的水平不可同日而語(yǔ)，但在當(dāng)年的確對(duì)美國(guó)民眾和政策制定者造成了巨大的心理沖擊。1950年美國(guó)GDP占全球的27%，出口也占到全球的23%。到1973年時(shí)，美國(guó)在全球GDP中的占比下降到22%，在世界貿(mào)易中的占比降到了16%。美國(guó)在全球制成品出口中的占比從1960年的25%降至1972年的19%。[1]隨著戰(zhàn)后西歐和日本經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，美國(guó)在全球經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的占比下降在所難免。但貿(mào)易平衡方向性逆轉(zhuǎn)在當(dāng)時(shí)被解讀為美國(guó)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的相對(duì)下降。

圖1、美國(guó)國(guó)際貿(mào)易占GDP的比重

數(shù)據(jù)來(lái)源：WDI

隨著進(jìn)口規(guī)模的不斷提高，美國(guó)的就業(yè)無(wú)論是總量上還是結(jié)構(gòu)上都開(kāi)始受到?jīng)_擊。1969年全國(guó)失業(yè)率僅為3.5%，從1970年起失業(yè)率快速上升。1971年達(dá)到5.9%的階段性高點(diǎn)，1975年更是達(dá)到8.5%。首當(dāng)其沖遭受進(jìn)口沖擊的行業(yè)是那些低技能的勞動(dòng)密集型行業(yè)，例如紡織和服裝行業(yè)。美國(guó)一直是一個(gè)高工資經(jīng)濟(jì)體，這些低附加值的勞動(dòng)密集型行業(yè)本身并不符合“比較優(yōu)勢(shì)”原則，因此極容易受到進(jìn)口沖擊。1967年全美有230萬(wàn)工人受雇于紡織品和服裝產(chǎn)業(yè)，約占制造業(yè)總就業(yè)人數(shù)的12%，且大部分工人集中在南部地區(qū)。紡織產(chǎn)業(yè)很容易就形成一支重要的保護(hù)主義力量，給政府和國(guó)會(huì)施加壓力。因此紡織品貿(mào)易談判早在艾森豪威爾政府時(shí)期就成為美國(guó)對(duì)外貿(mào)易談判的重點(diǎn)領(lǐng)域，誕生了一系列的貿(mào)易協(xié)議，包括各種自愿出口限制等等。

圖2、美國(guó)失業(yè)率和主要的紡織品貿(mào)易協(xié)議

數(shù)據(jù)來(lái)源：WDI

面對(duì)不斷擴(kuò)大的貿(mào)易逆差、國(guó)內(nèi)勞動(dòng)市場(chǎng)壓力以及日益顯現(xiàn)的美元地位和匯率問(wèn)題，美國(guó)政府有兩種選擇：一是順應(yīng)保守壓力，提高關(guān)稅和貿(mào)易壁壘，這顯然不符合當(dāng)時(shí)美國(guó)的外交和國(guó)際戰(zhàn)略目標(biāo)；二是通過(guò)一系列貿(mào)易協(xié)定和國(guó)際貨幣體系改革緩和國(guó)內(nèi)壓力的同時(shí)，進(jìn)一步推進(jìn)貿(mào)易開(kāi)放。

從事后來(lái)看，美國(guó)選擇了第二條道路。為了獲得國(guó)內(nèi)對(duì)貿(mào)易開(kāi)放的支持，美國(guó)政府做出了一系列“努力”：這些努力包括與歐洲和日本簽訂的一系列紡織品、鋼鐵自愿出口限制協(xié)議，以降低國(guó)內(nèi)紡織品和鋼鐵行業(yè)面臨的壓力；另一方面，通過(guò)20世紀(jì)70年代初的國(guó)際金融體系改革，美國(guó)政府積極推動(dòng)美元貶值以提高美國(guó)商品的競(jìng)爭(zhēng)力。

二、關(guān)于紡織品和鋼鐵的一系列自愿出口限制協(xié)議

為了緩和國(guó)內(nèi)不斷上升的保護(hù)主義壓力，特別是來(lái)自產(chǎn)業(yè)工會(huì)的壓力，20世紀(jì)60年代起美國(guó)與其主要貿(mào)易伙伴在紡織品、鋼鐵等領(lǐng)域簽署了自愿出口限制協(xié)議，見(jiàn)表1和表2。這些自愿出口限制協(xié)議一定程度上緩解了美國(guó)政府面臨的國(guó)內(nèi)壓力，有利于避免全面貿(mào)易保護(hù)主義政策的復(fù)興。

除了紡織業(yè)這樣的勞動(dòng)密集型行業(yè)之外，一些資本密集型行業(yè)也受到進(jìn)口沖擊，其中最典型的代表是鋼鐵行業(yè)。鋼鐵行業(yè)在19世紀(jì)末20世紀(jì)初的“鍍金時(shí)代”一度是推動(dòng)美國(guó)開(kāi)放貿(mào)易政策的力量。然而在二戰(zhàn)之后，隨著歐洲、日本經(jīng)濟(jì)復(fù)興，鋼鐵行業(yè)逐漸開(kāi)始面臨來(lái)自國(guó)外的競(jìng)爭(zhēng)而陷入困境。根據(jù)經(jīng)典的貿(mào)易理論，這似乎是不可能出現(xiàn)的現(xiàn)象。紡織業(yè)和鋼鐵業(yè)處于勞動(dòng)密集型和資本密集型產(chǎn)業(yè)的兩端。根據(jù)比較優(yōu)勢(shì)理論，美國(guó)必然在其中的一個(gè)行業(yè)占據(jù)優(yōu)勢(shì)。作為世界上第一經(jīng)濟(jì)大國(guó)，美國(guó)的比較優(yōu)勢(shì)必然在資本密集型行業(yè)一端。那么為什么在具有比較優(yōu)勢(shì)的行業(yè)中美國(guó)也陷入困境呢？其中的原因就在于，鋼鐵行業(yè)在美國(guó)并非競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)。這導(dǎo)致我們?cè)谑褂帽容^優(yōu)勢(shì)理論時(shí)存在理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)不符的情形。因此無(wú)法直接照搬貿(mào)易理論的基本結(jié)論。

從所謂的“鍍金時(shí)代”開(kāi)始，美國(guó)的鋼鐵行業(yè)一直處于明顯的壟斷競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)格局下。國(guó)內(nèi)生產(chǎn)高度集中在少數(shù)生產(chǎn)商手中。這些生產(chǎn)商憑借其市場(chǎng)力量制定高價(jià)格，滿足工會(huì)對(duì)更高工資的要求并將這些成本轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。但是隨著戰(zhàn)后歐洲、日本經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，這些大型鋼鐵企業(yè)面臨的競(jìng)爭(zhēng)壓力越來(lái)越大。

20世紀(jì)50年代末美國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的問(wèn)題開(kāi)始逐步顯現(xiàn)，并一直持續(xù)到21世紀(jì)。[4]1959年7月美國(guó)鋼鐵工人聯(lián)合會(huì)（USW）組織了一次長(zhǎng)達(dá)116天的罷工，這是美國(guó)歷史上最長(zhǎng)的一次產(chǎn)業(yè)罷工。此次罷工產(chǎn)生了兩個(gè)后果：對(duì)于美國(guó)鋼鐵企業(yè)而言，特別是大型鋼鐵企業(yè)的管理層，面對(duì)強(qiáng)大的工會(huì)，他們認(rèn)為要想維持工廠運(yùn)轉(zhuǎn)就得在工資問(wèn)題上向工會(huì)妥協(xié)并向工人支付高工資。而這一切的前提是要限制鋼鐵進(jìn)口并維持足夠高的壟斷價(jià)格。到20世紀(jì)70年代中期，鋼鐵產(chǎn)業(yè)的平均工資比制造業(yè)的平均工資高出70%多；到20世紀(jì)80年代初期的時(shí)候，高出幅度上升至95%。[5]然而另一方面，作為鋼鐵的下游用戶，建筑業(yè)和汽車業(yè)為了分散風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)始尋求國(guó)內(nèi)鋼鐵的替代供給源。1959年當(dāng)年美國(guó)鋼鐵進(jìn)口超過(guò)了出口，首次成為鋼鐵凈進(jìn)口國(guó)。[6]但是高昂的成本也導(dǎo)致國(guó)內(nèi)市場(chǎng)不斷被進(jìn)口鋼鐵蠶食。進(jìn)口滲透率從1960年的不到5%上升至1970年的約15%。

鋼鐵工會(huì)、大型鋼鐵企業(yè)及代表鋼鐵行業(yè)的國(guó)會(huì)議員組成了“鋼鐵三角聯(lián)盟”，不斷向政府施壓，始終主導(dǎo)著鋼鐵進(jìn)口政策的制定權(quán)。鋼鐵產(chǎn)業(yè)及其工人有著極大的利益驅(qū)動(dòng)阻止進(jìn)口增長(zhǎng)。管理層希望阻止外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)削弱自己的盈利，而工人則希望維持高工資和目前的就業(yè)水平。因此，鋼鐵產(chǎn)業(yè)提出了進(jìn)口保護(hù)的要求。1968年起，約翰遜政府接受了日本和歐共體提出的自愿限制出口提議（VRAs）。日本和歐共體同意將鋼鐵出口量從之前的750萬(wàn)噸（日本）和730萬(wàn)噸（歐共體）全都降至580萬(wàn)噸，之后每年增長(zhǎng)5%。自愿限制協(xié)定生效了3年，之后又延期至1974年。雖然鋼鐵進(jìn)口量下降了，但外國(guó)生產(chǎn)商將出口產(chǎn)品升級(jí)為價(jià)值更高的不銹鋼和合金鋼產(chǎn)品，因此進(jìn)口總價(jià)值并未下降。20世紀(jì)70年代之后至21世紀(jì)初美國(guó)鋼鐵貿(mào)易主要的保護(hù)性政策見(jiàn)表2。

1977年之后，鋼鐵進(jìn)口量激增引發(fā)行業(yè)再次呼吁實(shí)施數(shù)量限制，并提交反傾銷（anti-dumping，AD）和反補(bǔ)貼稅（countervailing duty，CVD）申請(qǐng)。[7]卡特政府于1977 年推出觸發(fā)價(jià)格機(jī)制（Trigger Price Mechanism，TPM）。根據(jù)該機(jī)制，只要進(jìn)口價(jià)格低于日本生產(chǎn)成本加8%的利潤(rùn)率，國(guó)內(nèi)行業(yè)就會(huì)提交反傾銷和反補(bǔ)貼稅申請(qǐng)。

鋼鐵行業(yè)認(rèn)為觸發(fā)價(jià)格機(jī)制未能有效抵御歐洲補(bǔ)貼進(jìn)口產(chǎn)品的沖擊，開(kāi)始提交反傾銷和反補(bǔ)貼稅保護(hù)申請(qǐng)。1982年后這一趨勢(shì)愈演愈烈，為避免大規(guī)模反傾銷和反補(bǔ)貼稅可能引發(fā)的貿(mào)易摩擦，里根政府于1982年10月與歐洲共同體就多種鋼鐵產(chǎn)品協(xié)商達(dá)成自愿限制協(xié)議。協(xié)議規(guī)定歐洲鋼鐵進(jìn)口量不得超過(guò)美國(guó)市場(chǎng)的5.5%。

20世紀(jì)80年代初，由于美元走強(qiáng)以及進(jìn)口轉(zhuǎn)向非歐洲共同體來(lái)源國(guó)，美國(guó)整體鋼鐵的進(jìn)口滲透率仍維持在高位。鋼鐵行業(yè)在1984年初再次提交大量反傾銷和反補(bǔ)貼稅申請(qǐng)，并根據(jù)1974年《貿(mào)易法案》“201”條款提交保障措施申請(qǐng)（進(jìn)口數(shù)量限制）。然而出人意料的是，里根總統(tǒng)對(duì)“201條款”進(jìn)行了否決，并在1984年最后幾個(gè)月與主要出口國(guó)達(dá)成一項(xiàng)覆蓋所有成品鋼材的全面自愿限制協(xié)議，將進(jìn)口總市場(chǎng)份額限制在18.4%。該自愿限制協(xié)議有效期約為五年，至1989年10月結(jié)束。進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，自愿出口限制協(xié)議逐漸被反傾銷和反補(bǔ)貼稅取代。

三、國(guó)際金融體系改革——尼克松沖擊

除了與出口國(guó)展開(kāi)貿(mào)易談判之外，匯率和美元穩(wěn)定問(wèn)題也逐漸受到美國(guó)政府的關(guān)注。1971年7月“美國(guó)國(guó)際貿(mào)易和投資政策委員會(huì)”發(fā)布報(bào)告稱，由于美元存在高估，美國(guó)在世界經(jīng)濟(jì)中的地位受到了威脅，并且指出“如果我們的國(guó)際收支問(wèn)題一直持續(xù)，如果其他國(guó)家不愿進(jìn)一步儲(chǔ)備美元，那么美國(guó)應(yīng)該表明自己的立場(chǎng)，即美國(guó)已經(jīng)準(zhǔn)備好采取臨時(shí)的統(tǒng)一進(jìn)口關(guān)稅和出口補(bǔ)貼”迫使其他國(guó)家貨幣升值。這一報(bào)告的建議成為被歐洲和日本批評(píng)為“尼克松沖擊”的美國(guó)政府一系列政策調(diào)整的核心內(nèi)容。

盡管在20世紀(jì)60年代末至70年代初美國(guó)的貿(mào)易逆差尚不嚴(yán)重，但是美元的價(jià)值穩(wěn)定卻日益成為嚴(yán)重的問(wèn)題。1944年布雷頓森林體系建立之時(shí)規(guī)定的美元兌黃金的比價(jià)是35美元/盎司黃金。這一比價(jià)的穩(wěn)定取決于美國(guó)持有足夠的黃金儲(chǔ)備。但是到了20世紀(jì)60年代后期，不斷增長(zhǎng)的美元供給使得外國(guó)持有的美元（近500億美元）遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了美國(guó)的黃金儲(chǔ)備（約100億美元）。[8]如果外國(guó)央行要求以美元儲(chǔ)備換取黃金，那美國(guó)根本履行不了以美元兌黃金的義務(wù)，這就是所謂的特里芬難題。

但是在布雷頓森林體系下美國(guó)卻無(wú)力通過(guò)調(diào)整匯率來(lái)解決這一難題。由于在該體系下美元和其他國(guó)家貨幣處于不對(duì)稱地位，其他國(guó)家可以使本國(guó)貨幣相對(duì)于美元升值或貶值，但美國(guó)無(wú)法單方面改變美元對(duì)其他貨幣的匯率。隨著美國(guó)國(guó)際收支從順差變?yōu)槟娌睿鈬?guó)央行被迫購(gòu)買更多美元維持固定匯率并防止美元貶值。但是這些對(duì)美國(guó)存在貿(mào)易順差的國(guó)家一方面擔(dān)心自己不斷增持的美元儲(chǔ)備（購(gòu)買美元儲(chǔ)備會(huì)增加本幣供給）會(huì)造成本國(guó)本國(guó)通脹；另一方面，他們又不愿意使自己的貨幣相對(duì)于美元升值，因?yàn)樗麄儞?dān)心這會(huì)削弱出口增長(zhǎng)。這迫使美國(guó)政府不得不尋找除匯率政策之外的其他渠道。

1971年8月，尼克松總統(tǒng)公布了一籃子“新政”，包括：關(guān)閉黃金窗口，停止接受外國(guó)央行用美元兌換美國(guó)的黃金；對(duì)進(jìn)口商品征收10%的進(jìn)口附加稅；實(shí)施為期90天的工資和物價(jià)凍結(jié)以控制通貨膨脹。在這些行動(dòng)對(duì)全世界都產(chǎn)生沖擊之后，尼克松政府堅(jiān)持要求其他國(guó)家升值本國(guó)貨幣換取美國(guó)撤銷進(jìn)口稅。聯(lián)邦德國(guó)本來(lái)就準(zhǔn)備調(diào)整馬克匯率以應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的通貨膨脹問(wèn)題，因此順利與美國(guó)達(dá)成協(xié)議。只有日本在對(duì)外匯市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)失敗的情況后于8月底宣布允許日元升值。12月在華盛頓史密森學(xué)會(huì)舉行的一次會(huì)議最終確立了新的匯率平價(jià)，德國(guó)同意馬克升值13.57%，日元升值16.9%。兩天后，尼克松總統(tǒng)簽署行政命令取消了10%的附加稅，此時(shí)附加稅已經(jīng)生效4個(gè)月。雖然尼克松積極評(píng)價(jià)史密森協(xié)定，但新的匯率平價(jià)只維持了一年左右。

1973年3月，來(lái)自外匯市場(chǎng)的更大壓力迫使各國(guó)政府放棄了維持固定匯率的責(zé)任，開(kāi)始允許貨幣價(jià)值出現(xiàn)波動(dòng)，這標(biāo)志著布雷頓森林體系匯率制度的正式終結(jié)。

圖3、日元和德國(guó)馬克兌美元匯率

數(shù)據(jù)來(lái)源：WDI

四、70年代后期保護(hù)主義悄然蔓延

20世紀(jì)70年代后期，美國(guó)修改了關(guān)于貿(mào)易救濟(jì)的法律，使得受到進(jìn)口影響的企業(yè)和工人可以更容易獲得高關(guān)稅形式的臨時(shí)救濟(jì)。但是，這種例外條款面臨國(guó)內(nèi)國(guó)際的抉擇難題；如果總統(tǒng)批準(zhǔn)例外條款救濟(jì)，可能會(huì)讓國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)感到滿意，但會(huì)激怒出口國(guó)。如果總統(tǒng)拒絕批準(zhǔn)進(jìn)口救濟(jì)，國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)就會(huì)不滿，并有可能轉(zhuǎn)向國(guó)會(huì)尋求補(bǔ)救措施。

最后談判達(dá)成的解決方案涉及自愿出口限制（VER）或有序銷售安排（OMA）。根據(jù)這一方案，只有出口損害到國(guó)內(nèi)生產(chǎn)商的國(guó)家（或多個(gè)國(guó)家）才需要限制其在美銷售。同時(shí)，紡織品、服裝和鋼鐵等具有政治影響力的產(chǎn)業(yè)也獲得了特殊貿(mào)易保護(hù)，有時(shí)還有反傾銷和反補(bǔ)貼稅作為補(bǔ)充。針對(duì)鋼鐵業(yè)，卡特政府提出了“觸發(fā)價(jià)格機(jī)制”（TPM）：如果進(jìn)口價(jià)格低于特定觸發(fā)價(jià)格，政府將進(jìn)行價(jià)格監(jiān)控并加速反傾銷調(diào)查。

以上這些貿(mào)易行動(dòng)都還是相對(duì)溫和的，但仍具備保護(hù)主義色彩。由此可見(jiàn)，由于20世紀(jì)60年代美國(guó)貿(mào)易平衡的巨變以及美元匯率問(wèn)題，美國(guó)國(guó)內(nèi)70年代后期保護(hù)主義悄然蔓延。20世紀(jì)70年代是過(guò)渡的10年。美國(guó)不再主導(dǎo)全球制造業(yè)，很多產(chǎn)業(yè)面臨著來(lái)自進(jìn)口的競(jìng)爭(zhēng)。此外，各國(guó)之間出現(xiàn)了大量資本流動(dòng)，意味著貿(mào)易流動(dòng)現(xiàn)在更有可能受到匯率變動(dòng)的影響。

這一系列因素都意味著20世紀(jì)80年代將會(huì)出現(xiàn)更大的要求限制進(jìn)口的政治壓力，這便留待下一期講解。

[1]相關(guān)數(shù)據(jù)參見(jiàn)《貿(mào)易的沖突》第十一章。

[2]參見(jiàn)：https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1955-57v09/d99

[3]參見(jiàn)：https://quickonomics.com/terms/multi-fibre-arrangement/

[4] 在2018年3月，特朗普總統(tǒng)曾簽署行政命令對(duì)所有進(jìn)口鋼材征收25% 的關(guān)稅。截至本文寫作的2025年，特朗普又在第二個(gè)任期中多提對(duì)進(jìn)口鋼鐵加征關(guān)稅。2025年3月 對(duì)所有進(jìn)口鋼材征收25%的關(guān)稅，6月將進(jìn)口鋼材關(guān)稅從25%提高至 50%，8月又進(jìn)一步擴(kuò)大關(guān)稅范圍，將50%的關(guān)稅延伸至數(shù)百種鋼鐵衍生制品（如家用電器）等。

[5]參見(jiàn)Crandall（1981），第35頁(yè)。

[6]參見(jiàn)《貿(mào)易的沖突》。

[7]在中文語(yǔ)境下，反傾銷和反補(bǔ)貼經(jīng)常被稱為“雙反政策”。

[8]Eichengreen（2000）以及Bordo and Eichengreen（1993）。

文章僅作為學(xué)術(shù)交流，不代表CMF立場(chǎng)。