知識產權侵權糾紛行政裁決的功能定位與制度完善

馬碧玉，云南大學法學院副教授

以該論文為基礎的同名文章詳見《電子知識產權》2025年第10期

摘要：知識產權侵權糾紛行政裁決兼具糾紛解決與行政保護雙重功能。其核心優勢在于能夠快速響應侵權糾紛，以低成本方式為權利人提供救濟，同時憑借專業性與權威性確保裁決質量，并通過與行政處罰的聯動機制形成保護合力。其中，糾紛解決是行政裁決的核心功能，行政保護則是在糾紛解決過程中衍生出的附加功能，二者存在明確的主次關系。基于對雙重功能的系統性認知，可以發現行政裁決制度在監督機制合理性、裁決主體中立性、裁決事項覆蓋范圍等方面仍存在缺陷，制約了制度效能的充分釋放。通過構建分層監督體系、強化中立性程序保障、拓展賠償裁決權限等改革路徑，可以提升行政裁決的獨立性與執行效率，充分發揮其在知識產權保護中的獨特作用。

關鍵詞：知識產權；侵權糾紛；行政裁決；糾紛解決；行政保護

2019年中辦與國辦聯合發布《關于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》，將知識產權侵權糾紛列為需加強通過行政裁決解決的民事糾紛之一，并指出要適時推進相關立法。2024年國家知識產權局頒布《專利糾紛行政裁決和調解辦法》，細化了專利侵權糾紛行政裁決的程序規范。行政裁決已逐漸成為處理知識產權侵權糾紛的一個重要且有效的途徑，尤以專利侵權糾紛為典型。據國家知識產權局發布的《中國知識產權保護狀況》報告，對比過去三年的數據，以行政裁決解決的專利侵權糾紛案件數已遠超過通過訴訟解決的案件數。這一數據充分說明行政裁決機制已得到專利權人的廣泛認可，成為處理專利侵權糾紛的可靠選擇。此外，并未出現大量低質量專利維權案件涌入行政裁決途徑的情況，已有學者通過實證研究發現，以民事訴訟方式維權的專利質量并未顯著高于以行政方式維權的專利質量。

盡管學界初期對知識產權侵權糾紛行政裁決持保留態度，質疑行政機關介入此類糾紛處理的正當性與必要性，但亦有學者指出，行政裁決擁有司法訴訟所不具備的獨特優勢，能夠有效化解知識產權侵權糾紛，并且不會與《與貿易有關的知識產權協定》（TRIPS）所規定的義務相抵觸。當前，更多研究聚焦于行政裁決制度的改革與完善。一方面，他們指出了現行制度存在的問題，諸如行政裁決與司法裁判之間的銜接協調機制不暢、行政裁決程序缺乏規范性、裁決標準欠缺統一性，以及行政裁決事項的局限性及范圍界定的模糊性等，立法滯后通常被視為產生這些問題的根源所在。另一方面，學者們也提出了制度完善的具體建議，其中，優化行政裁決與司法裁判的銜接機制是被論及較多的改進方向，此外，也有學者強調行政裁決與司法裁判在侵權事實認定和證據證明標準上應該保持一致，并主張擴大行政機關在處理侵權糾紛時的職權范圍，以更有效地保護專利權人的權益。

目前正值行政裁決制度構建的關鍵時期， 但現有研究還在兩方面存在不足，首先是對知識產權行政裁決的功能定位討論尚顯不足，導致在探討行政裁決機關職責定位時，所提對策的適用性受限。其次是研究焦點過多集中于專利侵權，而對知識產權侵權行政裁決的全貌分析不足。實際上，知識產權侵權行政裁決具有更廣泛的普遍性。鑒于此，本文旨在對知識產權侵權糾紛行政裁決的功能進行深入分析，以期為行政裁決制度的構建提供參考。

一、行政裁決在解決知識產權侵權糾紛中的雙重功能

行政裁決是化解民事糾紛的替代性糾紛解決機制之一，根據司法部的解釋“行政裁決是行政機關根據當事人申請，根據法律法規授權，居中對與行政管理活動密切相關的民事糾紛進行裁處的行為”。簡言之，行政裁決就是行政機關居中裁處民事糾紛。龍宗智教授指出，司法并非解決糾紛的唯一手段，政府憑借其強大的資源調配能力，也能夠有效解決糾紛。目前，行政裁決主要集中于自然資源權屬爭議、知識產權侵權糾紛和補償爭議、政府采購活動爭議等三個領域，其定位是化解民事糾紛訴訟的“分流閥”。

有學者認為，行政裁決作為“多元糾紛解決機制”組成之一，承載著“糾紛解決”與“多元機制”的雙重訴求。 然而，在筆者看來，這兩者實際上都指向了行政裁決的核心職責——即糾紛解決。只有在知識產權侵權糾紛的背景下行政裁決才具有雙重功能：不僅扮演著多元糾紛解決機制的角色，還肩負著知識產權行政保護的任務。換言之，知識產權侵權糾紛行政裁決兼具糾紛解決與行政保護的雙重功能。

知識產權侵權糾紛行政裁決的行政保護功能在多項政策文件中都有印證。《知識產權強國建設綱要（2021－2035年）》第（九）部分強調“健全便捷高效、嚴格公正、公開透明的行政保護體系”時便將行政裁決視為工作內容之一；在2023年國家知識產權局與司法部聯合下發的《加強新時代專利侵權糾紛行政裁決工作的意見》中指出，專利侵權糾紛行政裁決制度是中國特色知識產權制度的重要組成部分，在全面加強知識產權保護中發揮著重要作用。更為直接的依據是國家知識產權局自2021年起連續4年發布的《全國知識產權行政保護工作方案》，其中對行政裁決，尤其是專利侵權行政裁決的重視程度逐年提升。2021年的方案中提及行政裁決5次，將“加強行政裁決工作，嚴格專利保護”界定為第一項主要任務；2022年的方案中提及行政裁決6次，將“加強專利侵權行政裁決”視為“突出主責主業的第一項內容”；2023年的方案中提及行政裁決11次，將“持續加大專利侵權糾紛行政裁決辦案力度”作為筑牢行政保護工作基礎的內容之一；2024年的方案中提及行政裁決13次，將行政裁決作為加強專利保護的工作內容，置于“加大行政執法保護力度”的主題之下。這些政策文件不僅凸顯了行政裁決在知識產權保護中的重要地位，也揭示了其作為行政保護工具的內在功能。

當然，行政裁決之所以被視為行政保護的工具并非僅僅基于政策文件的表述，還需要從行政裁決實踐來論證其具有行政保護功能。知識產權行政保護具有私益導向型和公益導向型兩種模式，行政裁決屬于私益導向型的行政保護。當行政機關居中裁處侵權糾紛時，除了化解糾紛這個功能外，還隨之產生了保護知識產權的效應，具體而言表現為如下幾個方面：

第一，快速響應與高效處理。一方面，與司法訴訟程序相比，行政裁決流程更為簡潔迅速，能迅速對侵權行為進行識別和處置。以制度相對健全的專利侵權行政裁決為例，根據《專利侵權糾紛行政裁決辦案指南》和《重大專利侵權糾紛行政裁決辦法》的規定，處理專利侵權糾紛應當在立案之日起3個月內結案，即使因案情復雜需要延長，在獲得單位負責人批準后最多僅延長1個月。這意味著，通過行政裁決解決專利侵權糾紛的最長時限被嚴格控制在4個月內，并且實行一裁終局制度，極大地縮短了糾紛解決的時間周期。國家知識產權局和司法部聯合下發的《關于加強新時代專利侵權糾紛行政裁決工作的意見》還提及要“積極探索差異化辦案模式，鼓勵各地開展簡案快辦，推廣適用簡易程序”。目前，已經有地方出臺了行政裁決的簡易程序進一步壓縮辦案時限，例如《浙江省知識產權行政裁決簡易程序規定（試行）》規定，對適用簡易程序的專利侵權糾紛應在立案后30日內做出行政裁決。另一方面，對于重復侵權的行為還可以直接作出責令立即停止侵權行為的行政裁決。根據《專利行政執法辦法》第二十條和《專利侵權糾紛行政裁決辦案指南》第二章“辦案程序”的相關規定，專利權人申請對已認定為侵權的重復侵權行為進行行政裁決時，行政裁決部門可以直接責令停止侵權，而不用再進行裁決審理。總之，行政裁決通過高效的處理機制快速解決侵權糾紛，可以有效遏制侵權行為的蔓延，為權利人提供最為及時的救濟措施。

第二，低成本的權利救濟。行政裁決的工作經費由財政全額負擔，這一政策免除了知識產權權利人的維權支出。相比之下，知識產權權利人在民事訴訟中需要支付一筆不菲的訴訟費，而行政裁決免費申請制度降低了權利人的維權成本，這顯然是一個重要的考量因素。這種低成本的維權途徑通過降低權利人的維權成本來激勵權利人更主動地維權，并可以確保弱勢權利人在遭遇侵權時不會因費用問題而放棄維權，進而營造出更有利于保護知識產權的環境。

第三，專業性和權威性。相較于調解等其他多元糾紛解決機制，行政裁決在知識產權保護領域展現出更強的專業性和權威性。從專業性的維度分析，行政裁決由知識產權管理部門負責實施，裁決人員不僅需要熟悉知識產權法律制度，還需對相關領域的管理制度和政策要求有著深入的了解。這種專業性使得行政裁決在處理復雜的知識產權侵權糾紛時，能夠做出準確且科學的判斷，從而為當事人提供切實有效的解決方案。同時，行政裁決的權威性也是其不可忽視的顯著特征。行政裁決由具備行政執法資格的辦案人員依法行使職權，代表國家行政機關對知識產權侵權糾紛進行裁決。這種官方背景和法律授權賦予了行政裁決極高的權威性和公信力。在《專利行政執法辦法》中，專利侵權糾紛行政裁決被明確納入行政執法的范疇，要求辦案人員必須持有國家知識產權局或省、自治區、直轄市人民政府頒發的行政執法證件。《重大專利侵權糾紛行政裁決辦法》亦規定，辦案人員需持有國家知識產權局配發的辦案證件。同樣，《安徽省專利侵權糾紛行政裁決實施辦法（試行）》也規定，行政裁決應由三名或三名以上具有行政執法資格的辦案人員組成的合議組來處理案件。綜上所述，行政裁決的專業性和權威性為其在知識產權保護領域賦予了獨特的優勢，使其成為知識產權行政保護的重要工具之一。

第四，行政裁決與行政處罰之間的聯動效應。行政主管機關進行行政裁決時可能依據法律授權對侵權行為實施行政處罰，從而實現糾紛處理與行政處罰的聯動。《商標法》第六十條第2款規定：“工商行政管理部門處理時，認定侵權行為成立的，責令立即停止侵權行為，沒收、銷毀侵權商品和主要用于制造侵權商品、偽造注冊商標標識的工具，違法經營額五萬元以上的，可以處違法經營額五倍以下的罰款，沒有違法經營額或者違法經營額不足五萬元的，可以處二十五萬元以下的罰款。”此條款緊隨第一款最后一句“也可以請求工商行政管理部門處理”，表明行政處罰是在行政裁決確認侵權事實后采取的措施，即工商行政管理部門一旦確認侵權，即可直接執行行政處罰。這一法律規定為行政裁決與行政處罰的聯動提供了法律依據。行政裁決與行政處罰的聯動機制在知識產權保護中具有獨特優勢。首先，該聯動機制提升了知識產權保護效率。行政裁決機關處理侵權糾紛時，可直接獲取侵權線索并迅速啟動行政處罰程序。這種 “一站式” 處理方式極大縮短了案件處理周期，提高了執法效率，同時也強化了行政管理部門在知識產權保護中的角色，充分發揮其主動性和積極性。其次，聯動機制增強了行政裁決的威懾力。通常情況下，行政裁決機關即使認定侵權行為存在，如果侵權人不停止侵權還需后續司法程序輔助。而行政裁決與行政處罰的聯動使得裁決機關在認定侵權后能立即實施處罰，增強了對侵權行為的制裁力度，同時也強化了行政裁決的效力。總之，行政裁決與行政處罰的聯動機制不僅提高了知識產權保護效率，還增強了行政裁決的威懾力，使行政裁決成為行政保護的重要工具之一。

綜上所述，行政裁決不僅因其能夠及時、高效地解決侵權糾紛，為權利人提供低成本的權利救濟途徑，并憑借其專業性和權威性贏得信賴，而且還能夠通過與行政處罰的聯動機制更有效地保護知識產權。因此，行政裁決不僅具備解決侵權糾紛的功能，同時也是知識產權行政保護的重要工具，兼具糾紛解決與行政保護的雙重功能。

二、行政保護的定位與界限辨析

（一）行政保護是基于糾紛解決的衍生功能

知識產權侵權行政裁決的糾紛解決和行政保護功能有主次之分，糾紛解決是核心功能，行政保護是由此衍生的附加功能，其實現依賴于糾紛解決的達成。糾紛解決與行政保護均遵循合法、公正等基本原則，但二者的根本目標存在差異。糾紛解決的核心目標是“定分止爭”，行政裁決機關須秉持中立地位，遵循“不告不理”的被動介入原則，強調通過嚴謹、規范的程序確保各方權益得到公平對待。而行政保護以維護公共秩序與保障制度有效運行為目標，其核心在于通過行政權的積極作為實現社會公益，并特別強調效率。正如“公正是現代行政之靈魂，那么效率便是現代行政之生命” 所揭示的，效率是其價值核心。因此，行政裁決的規則設計更注重簡便快捷，必要時還允許裁決機構主動介入。

在不發生規則抵觸的情況下，糾紛解決與行政保護可以并行不悖，共同作用于知識產權侵權糾紛的處理。但一旦出現規則沖突，衍生功能就應當服從于核心功能，以確保糾紛解決的首要地位。處理規則沖突時，一方面要優先保障糾紛解決，另一方面還需維護行政裁決的獨特性，避免簡單模仿司法程序。盡管行政裁決常被視為“準司法”，但它并非司法訴訟的替代或補充，而是一種獨立的糾紛解決方式。“人們認可并接受行政裁決是對行政裁決主體的行政權威而不是司法權威的認可和接受。”行政裁決始終要保持其法定性、行政性、準司法性、特定性、非終局性等特征。

總之，要明確行政裁決在解決知識產權侵權糾紛中的雙重功能具有層次性，糾紛解決是核心功能，行政保護是衍生功能。在規則設定和改革完善時，應堅持糾紛解決功能的優先地位，同時充分發揮行政裁決的獨特優勢，避免簡單模仿司法程序，實現糾紛解決與行政保護的有機融合。這不僅有助于提升行政裁決的公信力和效率性，還有助于完善知識產權保護體系。

（二）行政保護不能與行政執法混淆

行政裁決雖然具有行政保護的功能，但這一功能不應與行政執法的范疇混淆。

一方面，行政執法的外延是明確且法定的。根據《國務院辦公廳關于全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見》（國辦發〔2018〕118號），行政執法主要包括“行政處罰、行政強制、行政檢查、行政征收征用、行政許可”等行為。這些行為的核心特征在于其強制性和懲罰性，是國家行政權力行使的直接體現。而行政裁決作為民事糾紛解決機制，即使內含行政保護的功能也不屬于國家行使強制力的范疇。行政裁決是多元糾紛解決途徑之一，其啟動有賴于當事人的選擇和申請，而非行政執法所依賴的法律直接授權。

另一方面，即使行政裁決與行政處罰之間存在某種聯動效應，二者也應當有明確的法律界限。如前所述，工商行政管理部門在處理商標侵權糾紛行政裁決時，如認定侵權行為成立時就可以進行包括罰款在內的行政處罰。表面上這是同一個行政主管部門針對同一個行為的行政行為，但實際上這里包括兩個性質完全不同的法律行為，即行政裁決和行政處罰。行政裁決解決的是申請人與被申請人之間的侵權糾紛，行政處罰是對侵權人（即被申請人）的違法行為的懲處。二者之間的關系既非同質性的也非輔助性的，而是并行存在，且各自具有獨立的法律基礎。行政裁決處理的是當事人之間的侵權糾紛，具有居中性和準司法性；行政處罰則是國家對違法行為的制裁，具有強制性和懲戒性。

然而，遺憾的是無論在學術討論中，還是在實際應用中，行政裁決與行政執法之間的界限往往都被模糊化。例如，有學者指出行政機關介入處理知識產權侵權糾紛的目的之一即查清行政違法事實，維護行政法律秩序。而知識產權主管部門的政策文件中也常常將行政裁決與行政執法混淆不清。《專利行政執法辦法》規定：“管理專利工作的部門開展專利行政執法，即處理專利侵權糾紛、調解專利糾紛以及查處假冒專利行為，適用本辦法。”《專利行政執法操作指南(試行)》第2章也是規范裁處專利侵權糾紛的內容。此外，《推介全國專利侵權糾紛行政裁決建設經驗做法的通知馬碧玉，云南大學法學院副教授以該論文為基礎的同名文章詳見《電子知識產權》2025年第10期》中，多項經驗就存在混淆“行政執法”與“行政裁決”的情況。這種混淆部分源于對行政裁決功能的誤解以及對行政執法范疇的過度擴張解釋，這不僅不利于行政裁決的合法性與合理性，還可能引發一系列法律適用上的爭議與混亂。

筆者認為，為了確保法律適用的精準性和行政行為的合法性，必須始終強調行政裁決的獨立性及其特有的民事屬性、居中性和準司法性。將其與行政執法，尤其是行政處罰的概念混為一談，既背離了創傷行政裁決的初衷，也可能導致實際操作中的誤解和誤用。尤其是2023年中共中央、國務院印發《黨和國家機構改革方案》，明確將國家知識產權局調整為國務院直屬機構的同時，明確將商標、專利等領域執法職責保留繼續由市場監管綜合執法隊伍承擔，國家知識產權局對執法工作進行專業指導。這一改革進一步強調了知識產權管理與執法部門的分離，因此更不能混淆了二者的界限。為了更好地實現法律的目的和行政保護的效果，有必要對行政裁決與行政執法進行明確區分。行政裁決作為一種獨立的救濟途徑，其功能不應被誤解為行政執法的延伸或附屬，而應被視為一種具有獨立法律意義的行政行為。

總之，即使行政裁決具有行政保護的功能，也不能與行政執法混為一談。只有在理論上和實踐中明確區分兩者，才能確保行政裁決在處理侵權糾紛中的合理性和合法性。

三、行政裁決雙重功能的制度悖論

行政裁決具有糾紛解決和行政保護的雙重功能，且糾紛解決是核心功能，行政保護是衍生功能。換言之，行政裁決制度的構建與運行理當以糾紛解決為核心使命，彰顯其本質特性。然而，審視現行制度后可以發現當前制度中還存在若干制約因素影響糾紛解決功能實現。主要表現如下：

（一）監督機制不合理

中立裁判者的行為也必須接受必要的監督才能確保正義的實現。司法審判體系是通過多層審查機制來進行監督的，例如，二審法院被賦予對一審判決的審查權。若一審判決存在錯誤，二審法院可通過改判或發回重審等手段進行糾正。即通過上級法院的審查并糾正錯誤以維護司法公正，但同時一審法院并不因此承擔對一審判決的直接法律責任。此模式的優勢在于既保障了司法判決的準確性又維護了審判機關的獨立性和權威性，避免了因輕微瑕疵或不同見解而導致的無限追責，確保了司法資源的合理配置。

對于行政裁決的監督與糾錯理應也采納對中立公斷人的監督模式。然而，我國對知識產權侵權行政裁決的監督卻與上述司法審查機制截然不同，是通過行政訴訟來實現的。根據《專利法》第六十五條的規定，當事人若對管理專利工作的部門所作出的立即停止侵權行為的裁決持有異議，有權在裁決后15日內提起行政訴訟。行政訴訟的引入，旨在為行政裁決提供合法性和公正性的保障，為當事人提供一種法律救濟途徑，使其能夠對不滿意的裁決結果進行挑戰。然而，這一監督機制會對行政機關裁決行為形成潛在干擾，并存在知識產權案件管轄權爭議問題。

一方面，行政訴訟可能構成對行政機關裁決行為的干擾。行政裁決的結果是對侵權行為成立與否的判定，即侵權成立或不成立。理論上，無論行政裁決機關作出何種判定，都可能引起一方當事人的不滿，進而引發行政訴訟。特別是在被判定為侵權成立的情況下，當事人可能會通過行政訴訟及上訴程序來拖延執行停止侵權的裁定。由于行政訴訟的存在，行政裁決機關的裁決結果總是面臨被質疑或推翻的可能，這不僅削弱了行政裁決的穩定性和權威性，還使行政裁決機關面臨不必要的訴訟風險，形成對行政裁決活動的不必要干擾。

另一方面，行政訴訟還可能引發知識產權案件的管轄權爭議。根據《行政訴訟法》第六十一條之規定，當事人對行政機關做出的有關民事爭議的裁決不服而提起行政訴訟時，可以一并申請解決相關民事爭議。但根據《最高人民法院關于第一審知識產權民事、行政案件管轄的若干規定》，知識產權侵權案件都是專屬管轄。因此，當當事人對行政裁決不滿提起行政訴訟并申請一并解決民事爭議時，可能面臨管轄權不明確的問題。

總之，現行監督機制并不適應行政裁決的糾紛解決功能，不僅給中立裁判者帶來了干擾，也破壞了知識產權侵權案件的管轄規則。對行政裁決機關的裁決活動當然需要有監督機制，但也不能影響其作為中立公斷人的獨立性和效率性。學者提出，應該建立當事人訴訟制度作為行政裁決結果的救濟糾正機制，即當事人不服行政裁決結果時，以對方當事人為被告提起民事訴訟，做出行政裁決的行政機關作為第三人參加訴訟，法院判決對其有約束力。這個模式既能避免行政機關因行政裁決活動而“引火上身”，又能尊重當事人的訴權，且能保障司法最終原則。同時，將不服行政裁決的救濟界定為重新提起民事訴訟，也不會影響現行的訴訟管轄規則。

（二）中立性受質疑

行政裁決機關裁處民事糾紛時其身份是第三方公斷人，身份類似法院。此時行政裁決機關與居中裁判的司法機關一樣，要中立、公正地做出裁決，也正因此，行政裁決的權力內容可被視為“一種嚴格意義上的司法權。”所以，行政裁決機關應該始終保持中立的位置，但現行制度中卻有兩項內容與行政裁決應保有的居中性產生了沖突。

首先，行政裁決機關的調查取證職權與中立裁判原則有沖突。在民事糾紛解決中，當事人負有對自己的主張進行舉證的責任并承擔舉證不力的后果。裁判機關則應保持中立的身份客觀審查當事人提交的證據。但在行政裁決機制中，法律卻賦予行政機關依職權主動調查收集侵權證據的權力，并規定當事人在調查過程中不得拒絕或阻撓。這一舉措看似旨在彌補知識產權權利人舉證困難的問題，但實則打破了裁判者的中立性，使得裁決機關在某種程度上扮演起控訴方的角色，從而偏離了純粹裁判者的身份定位。例如，廣州市開發區知識產權局在處理一起外觀設計專利侵權案時，便“第一時間組織執法人員”進行現場勘驗。這種積極介入的行為，容易導致先入為主的主觀偏見，使行政機關從裁判者轉變為事實調查者，從而偏離了中立裁判的定位。實際上，針對知識產權侵權案件中原告舉證難的現實，現行法律已設有特殊的舉證規則減輕知識產權權利人的舉證責任，但這些規則都未突破裁判者的中立身份。行政裁決的定位是居間糾紛民事解決，應該始終保持裁判者的中立身份，不能介入調查取證。

其次，由行政裁決機關申請強制執行與中立裁判者身份背離。行政裁決是對當事人間是否存在侵權行為的法律判定，其本質在于明確并界定雙方當事人的權利與義務關系。裁決結果的執行主體應當且只能是直接涉及權利義務關系的當事人，即應當由當事人承擔提起申請強制執行的責任。然而，現行法律卻規定若裁決認定侵權行為成立但侵權人在法定期限內既未提起行政訴訟又未停止侵權，行政裁決機關可以向法院申請強制執行。這一規定的邏輯是將行政裁決視為一項具體行政行為，當行政決定生效且救濟途徑已經窮盡時，行政機關可以請求人民法院強制執行。但此邏輯不僅忽視了行政裁決作為糾紛解決機制的本質特征，還在實踐中產生了多重負面效應。一方面是增加了行政機關的工作負擔，使其不得不卷入本應由當事人自行處理的執行事務中；另一方面在無形中削弱了權利人的維權積極性與責任感，權利人可能因依賴行政機關申請強制執行而怠于行使自身權利，進而造成權利保護機制的鈍化。更為嚴重的是，這種做法與裁決機關的中立裁判者身份格格不入，行政機關在民事爭議執行階段的積極作為會引發公眾對中立裁決者公正性的質疑，不利于構建公正、高效的糾紛解決體系。

（三）行政裁決事項不足

現行行政裁決制度在裁決事項范圍上存在顯著的局限性，未能涵蓋侵權糾紛中最為核心的賠償問題，制約了該制度功能的全面發揮。雖然該制度旨在為權利人提供快速、低成本的侵權糾紛解決途徑，但由于其無法對賠償問題作出裁決，導致行政裁決在實踐中未能充分發揮其應有的作用。

我國知識產權行政裁決制度在設立之初是賦予行政裁決機關處理侵權賠償問題的權力的。例如，1982年《商標法》第三十九條和1984年《專利法》第六十條明確規定，行政裁決機關在認定侵權行為時有權責令侵權人停止侵權并賠償損失。這一規定體現了立法者對行政裁決制度在解決知識產權侵權糾紛中全面作用的期待。然而，隨著后續法律的修訂，上述條款中關于行政機關可以裁決賠償損失的規定被刪除。這一變遷雖然可能是基于行政權力與司法權力之間合理分工的考慮，但客觀上削弱了行政裁決制度的實際效力和吸引力。

按照現行制度，即便知識產權權利人依法提起了侵權糾紛行政裁決申請，并在裁決中獲勝，其仍需另行提起民事訴訟以尋求賠償，或者依賴行政機關的調解來嘗試達成賠償協議。這種制度設計上的缺陷直接導致行政裁決在解決侵權糾紛時的“半途而廢”。它無法一次性、全面地解決糾紛，使得權利人不得不在行政裁決之后再啟動其他法律程序以實現其最終的維權目的，既增加了維權成本，又降低了維權效率，甚至讓權利人因畏難而放棄通過行政裁決維權。

不能裁決侵權賠償不僅意味著知識產權行政裁決制度無法徹底解決侵權糾紛，更導致了一類特殊的侵權糾紛難以適用此糾紛解決路徑。例如，標準必要專利（Standard Essential Patent,SEP）侵權問題就面臨這樣的困境。標準必要專利涉及廣泛的公共利益，其技術往往被廣泛應用于行業標準中。在這些情況下，專利權人難以通過主張停止侵權來維權，因為這種做法可能對整個行業或社會造成巨大負面影響。因此，賠償成為解決此類糾紛的核心。然而，現行的知識產權行政裁決制度未能提供有效的賠償裁決機制，使得標準必要專利權人無法通過行政裁決來妥善解決侵權糾紛。

總之，現行行政裁決制度在賠償問題上的缺位顯著降低了權利人對該制度的信任度和依賴度，進而影響了權利人選擇該制度解決糾紛的意愿。這種情況削弱了行政裁決制度在整個知識產權保護體系中的作用和地位。

四、雙重功能視域下行政裁決制度的發展與完善

（一）改革對行政裁決的監督糾錯機制

行政裁決作為行政機關介入民事糾紛的裁判行為，其核心在于對民事爭議的解決，具有居中性、被動性等行為特征，而非日常行政管理職能的行使。因此，對行政裁決的監督機制應與傳統行政行為監督相區分，以體現其特殊性。目前通過行政訴訟來審查行政裁決的做法存在若干不合理性之處：首先，行政裁決結果是對當事人利益的確認和分配，無論裁決是否合理、程序是否正當，必然引發一方當事人的不滿，行政訴訟就無法避免，這不僅使行政裁決機關持續面臨訴訟風險，還損害了其獨立性和權威性。其次，《行政訴訟法》第六十一條規定的行政訴訟附帶民事訴訟制度，盡管旨在一次性解決民事爭議，但在實際上卻會導致“案雖結而事未了”及循環訴訟的問題，既加重了裁決機構的負擔，又未能有效及時解決民事爭議。最后，行政訴訟的介入還可能引發知識產權案件管轄權的爭議，破壞了既有的訴訟管轄秩序。

鑒于行政訴訟監督行政裁決的不合理性，筆者主張對行政裁決的監督機制進行優化調整。具體而言，對行政裁決的監督與糾錯應分為兩個層面進行：

第一層面，針對行政裁決機關及其工作人員的行為監督。此監督可通過現有的公職人員與行政機關監督體系實現，我國已建立以《監察法》《公務員法》及《公職人員政務處分法》為核心的監督機制，該機制同樣適用于行政裁決的監督。

第二層面，針對行政裁決內容的監督與糾錯。此部分應通過民事訴訟途徑進行糾正。沈開舉教授曾指出行政裁決的性質是委任司法，對行政裁決結果不服的，應當提起民事訴訟，而不是以裁決機關為被告提起行政訴訟。還有研究者論證表明，采用民事訴訟對行政裁決進行審查符合訴訟規律，能提升訴訟程序的針對性、科學性和有效性，能夠保持法律體系的協調統一。筆者亦認同，并認為民事訴訟的嚴格程序及訴訟成本自擔機制，可促使當事人更加審慎地提起訴訟，減少無謂的訴訟紛爭。同時，民事訴訟直接針對行政裁決內容進行審查與糾正，提高了訴訟程序的效率和準確性。此外，通過民事訴訟糾正行政裁決錯誤，還有助于保持法律體系的協調統一，避免不同法律制度間的沖突與矛盾。此外，以民事訴訟矯正行政裁決還能更合理地平衡雙方當事人的權利。對于申請人而言，若對裁決結果不滿，意味著其停止侵權的請求在行政裁決中未獲支持，若要繼續維權就應該提起程序更為嚴格、成本自擔的民事訴訟。對于被申請人而言，若對裁決結果不滿，意味著其被認定侵權并需停止侵權行為，如不愿執行停止侵權的裁決，則應提起確認不侵權之訴，此時證明侵權與否的訴訟地位就發生了攻守異位，被申請人需提出足夠的證據證明自己不侵權并承擔訴訟成本。

綜上所述，為克服當前行政裁決監督機制的不合理性，應該調整對行政裁決的監督機制，將行政訴訟的監督方式轉變為民事訴訟的監督方式。這一轉變不僅能提升行政裁決的獨立性和效率性，還能避免知識產權案件管轄權爭議，保持法律體系的協調統一，并更合理地平衡當事人的權利。

（二）堅持中立性原則優化行政裁決程序

行政裁決程序合理是確保行政裁決公正性的基石。在探討行政裁決制度的優化路徑時，雖有學者主張對知識產權侵權糾紛行政裁決制度優化的最佳方案是對其進行司法化改造，但筆者認為，這一方案忽視了行政裁決本身所固有的特征和程序優勢。行政裁決作為一種獨特的糾紛解決機制，其“效率高、成本低、專業性強、程序簡便”等特點，正是其區別于司法裁判的核心價值所在。因此，在優化行政裁決程序的過程中，應當在保留這些優勢的基礎上，進一步追求程序的合理性和公正性。鑒于行政裁決以糾紛解決為核心功能，行政保護為衍生功能，行政裁決程序的優化改造應始終堅持中立性原則。

首先，行政機關在裁處糾紛時必須保持中立地位，這是確保行政裁決權威性和公信力的根本所在，更是贏得公眾信任的關鍵。中立性要求行政機關在裁決過程中不偏袒任何一方，僅依據事實和法律進行裁判。因此，行政機關在裁決過程中應避免主動介入調查取證，以免破壞其中立裁判者的身份。雖有學者認為行政機關在裁處民事爭議時既是管理者也是裁判者，但這種觀點值得商榷。從糾紛解決的核心功能出發，裁決者不能以管理者的身份介入調查取證。正如法官在司法裁判中需保持中立，行政機關在行政裁決中也應排除非法和非理性因素的干擾，確保裁決結果的客觀性和公正性。一旦行政機關以管理者身份介入調查取證，就可能產生偏見，損害裁決的公正性。因此，行政機關應僅作為中立裁判者審查當事人提供的證據，而不應主動調查取證。

其次，不能主動介入行政裁決的強制執行。行政裁決的啟動通常基于當事人的申請，行政機關不能主動啟動裁決程序。即使是對重復侵權的裁處，也需由權利人提出請求方可啟動。這完全符合被動介入民事糾紛解決的原則。被動性不僅有助于保護當事人的合法權益，也能防止行政權力的過度擴張和濫用。然而，除了行政裁決程序啟動的被動性外，對于不執行行政裁決決定且又不起訴推翻行政裁決時的強制執行申請的啟動權也應交由當事人行使，不應該由行政裁決機關向法院申請。由當事人自行申請強制執行不僅符合被動介入民事糾紛解決的原則，還有助于激發當事人對自身權益保護的積極性和責任感。在此方面，可以借鑒《仲裁法》的規定。仲裁作為一種非訴解決民事糾紛的機制與行政裁決在功能上具有相似之處，仲裁機構從申請、裁決到執行，始終保持被動性。行政裁決也應該效仿仲裁在執行環節上保持被動性，由當事人自行向人民法院申請強制執行。這一做法不僅有助于維護行政裁決的中立性和公正性，還能有效減輕行政機關的工作負擔，使其能夠更專注于裁決本身的專業性和效率性。

（三）增加行政裁決事項范圍

行政裁決作為一種高效的糾紛解決機制在實踐中已經發揮了積極的作用，但行政裁決機構不能裁處侵權所造成的損失賠償金額，僅限于在當事人請求的基礎上對賠償進行調解。這一局限性導致權利人在維權過程中最為關心的賠償問題無法得到解決，制約了行政裁決效能的發揮。有學者指出，行政裁決解決侵權糾紛的優勢在于其效率性，能夠迅速制止侵權行為，防止損害進一步擴大。但損害賠償額并沒有及時性需求，行政機關不裁處也不會擴大損害，因此無需授權行政機關裁處損害賠償。然而，這一觀點忽略了損害賠償裁決對于徹底解決侵權糾紛的重要性。盡管損害賠償額本身不具有直接的及時性需求，但拖延賠償裁決往往意味著權利人需承受更長時間的損失，且不利于糾紛的全面解決。因此，僅以不及時性為由排除行政機關對損害賠償的裁處，顯然不足以構成充分的理由。

筆者認為應該增加對侵權賠償的裁決權限，授權行政機關裁處侵權賠償額。因為行政主管部門在裁處知識產權合理使用費方面具有專業知識和經驗，能夠對賠償金額進行較為準確的評估。按照現行法律規定，知識產權使用人對使用知識產權應該支付的合理使用費與權利人達不成一致時，行政主管部門可以裁決合理使用費。具體為：國家知識產權局可以裁決專利強制許可使用費、集成電路布圖設計非自愿許可使用的合理報酬；國家版權局可以裁決著作權集體管理組織向作品使用者的收費標準；植物新品種審批機關可以裁決植物新品種實施強制許可的合理使用費；國務院藥品監督管理部門可以裁決使用中藥品種處方的合理使用費。這些制度經驗表明行政部門在處理特定領域的費用裁決問題上具有可行性和有效性。實際上，侵權賠償金額也是對應支付而未支付時的彌補，與前述支付合理使用費達不成一致時的爭議具有相似性。因此，讓行政部門裁決賠償金額并非不可行。

與此同時，還需同步改革和完善對行政裁決的監督和糾正機制（如前文所述）。這樣既能保障當事人的合法權益，又能使行政機關在裁處賠償額時更加謹慎和負責，避免貿然裁決帶來的不良后果。

綜上所述，增加行政裁決事項范圍，賦予行政機關裁處侵權賠償的權限是解決現有行政裁決局限性的可行方案。這不僅有助于解決當前權利人維權中的痛點問題，也能進一步提升行政裁決在知識產權保護中的地位和作用。通過這樣的改革，行政裁決將在知識產權保護領域發揮更加積極的作用，滿足權利人對侵權賠償的關注，同時保持行政裁決體系的完整性與效率。

五、結論

目前，行政裁決對解決知識產權侵權糾紛中的實際功能尚未得到充分發揮，只有在完善制度后才能充分釋放其潛力。然而，制度的進一步完善應基于對其功能定位的準確理解。知識產權侵權糾紛行政裁決兼具糾紛解決與行政保護的雙重功能，其中，核心功能是通過高效、迅速的方式解決侵權糾紛，為權利人提供低成本的救濟路徑，并憑借其專業性和權威性贏得廣泛認可。同時，在糾紛解決的過程中，行政裁決還發揮了行政保護的功能，通過快速響應、低成本救濟和與行政處罰聯動的機制，有效保障知識產權制度的運作與公共秩序的維護。

然而，現行制度中的監督機制不健全、中立性受到質疑、裁決事項范圍不足等問題限制了行政裁決雙重功能的充分發揮，特別是在侵權賠償裁決方面的缺位，影響了行政裁決對侵權糾紛的全面處理。為此，建議從改革監督機制、堅持中立性原則以優化程序設計，以及擴大裁決事項的范圍等方面入手，進一步完善知識產權侵權糾紛的行政裁決制度，以更好地發揮其功能。

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