違反治安管理行為與犯罪的界限

□ 周光權（清華大學法學院教授）

　　6月27日，十四屆全國人大常委會第十六次會議對治安管理處罰法進行了較大規模修訂。本次修法的主要內容是增設了為數不少的應受治安管理處罰的行為類型，設立了正當防衛制度、規定了違法行為前科消滅制度、進一步嚴格規范執法程序等。其中，對原有的行為類型進行合理化改進以及增設新的行為類型，都使得治安管理處罰法和刑法之間的相互銜接關系更加緊密。但實踐中，違反治安管理行為和犯罪的界限并不清晰，有必要以本次修法為契機，梳理二者的關系，揭示其“質”的差異，以有效控制犯罪成立范圍，實現刑法謙抑性。

　　犯罪與違反治安管理行為之間的界限為何難以厘清

　　犯罪和違反治安管理行為區分難的局面，是由刑事立法政策取向、立法技術局限等多重原因造成的。從刑事立法政策取向來看，我國刑事立法一直堅持違法與犯罪的二元體系，不將一般違法行為入罪，但刑法與治安管理處罰法的界限并非一成不變，其取決于特定時期的社會治安狀況和刑事政策定位。近十余年來，我國立法不斷擴大犯罪范圍，堅持回應社會關切，及時增設輕罪。例如，多次盜竊、扒竊構成盜竊罪的規定以及危險駕駛罪、妨害安全駕駛罪、高空拋物罪等的制定，都是將行政違法、治安管理處罰行為予以犯罪化，屬于刑事立法政策朝著預防性法治方向的重大調整。

　　將部分行政違法、治安管理處罰行為予以犯罪化，這種輕罪立法趨勢客觀上增加了區分行政違法和犯罪的復雜程度。受立法技術所限，治安管理處罰法與刑法對違法類型或實行行為的法條用語常大致相同甚至完全相同，加之違法構成要件的法條用語需要進一步解釋，且兩部法律中大量存在的兜底條款，使得辦案人員對兜底條款的解釋難以統一、明確，給二者的區分帶來困難。此外，具有違反治安管理外觀的行為極易引發處罰沖動，實務中部分因糾紛引發的違法行為，即便沒有實質違法性，也易成為公權力處罰對象，進一步增加了辦案中的鑒別難度。

　　不違反治安管理的行為不可能構成犯罪

　　按照法秩序統一性原理的要求，法官在適用某個法律條文時，必須考慮整體法秩序的要求，一種行為如果在行政法上是被允許的，在刑法上卻被禁止，就會發生規范的矛盾。具體到刑法與治安管理處罰法的關系上，犯罪的認定應以行政上違反治安管理處罰規定為前提，不具有治安管理違法性的行為不可能構成犯罪。在治安管理領域，正當防衛、權利行使等違法阻卻事由的存在，使得相關行為既不應當成為治安處罰的對象，更不能成為犯罪的對象。本次修法在治安管理處罰法第十九條規定的正當防衛制度，明確為了免受正在進行的不法侵害而采取的制止行為，即便造成損害，也不屬于違反治安管理行為，不受處罰；行使正當權利過程中的某些過激行為，即便手段確有不妥，基于處罰謙抑性的考慮，也可以認定為其不構成治安違法行為，自然也不能視作犯罪處罰。比如公民依法信訪的行為，是憲法賦予的申訴權的體現，不能被評價為尋釁滋事犯罪。

　　厘清違反治安管理行為與犯罪界限的方法論

　　探討行為的違法性，其核心目的在于確定對行為人施以何種處罰更為妥當；犯罪與違反治安管理行為的差異并非體現于數量層面，而是質的不同。對具有行政違法性的行為，在作是否定罪的分析時，須進行實質判斷，結合刑法所固有的違法性進行甄別、過濾。首先，須考察行為是否具有法益侵害性，一般行政違法行為侵害的主要是行政管理秩序，而犯罪則具有值得科處刑罰的法益侵害的結果和具體危險，行政違法和犯罪之間存在實質的“質的差別”，刑法的目的是保護法益，對犯罪構成要件的解釋結論必須以法條的保護法益為指導。其次，須判斷實行行為，違反治安管理行為和犯罪的實行行為之間存在實質差別，行政法規的擴大解釋可以納入更多行為進行行政處罰，但行政違法不等同于刑事犯罪，不能將生活意義上的行為直接拔高為刑事犯罪的實行行為。最后，要考量結果或情節要件，犯罪是嚴重侵犯法益的行為，區分二者的重要標準是危害后果或者情節是否達到定罪的要求，即便行為人實施了相關行為，但若未達到刑法規定的結果或情節要求，也難以定罪。

　　刑法與治安管理處罰法之間存在縱橫交錯的關系，二者的界限在尋釁滋事、聚眾斗毆、強迫交易等諸多情形下確實難以明確。為此，一方面，從理念上看，必須堅持罪刑法定原則和刑法謙抑性，刑法不能只注重保護社會這一面向，而使國家刑罰權得以不當擴張，否則便會引發刑法機能失衡的危機，危及公民的自由與權利；另一方面，從操作上看，對于行為的違法性，在不同的部門法中，總是按照該部門法所確定的違法性判斷標準加以理解，因此，應當肯定不同部門法所固有的違法性判斷。司法人員就需要按照實質判斷的刑法方法論，結合具體犯罪的法益以及構成要件行為、危害結果或情節等要素，充分重視結果歸屬等規范判斷理論，仔細梳理犯罪和違反治安管理行為的關系，確保刑法和治安管理處罰法的合理銜接適用，合理限定犯罪處罰范圍，避免將違法行為錯誤認定為犯罪。

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　　（原文刊載于《中國法律評論》2025年第4期本文章僅限學習交流使用，版權歸原作者所有。）

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