房屋征收中的砌墻圍擋行為屬于不具有獨立法律地位的過程性行為

最高法院案例:房屋征收中的砌墻圍擋行為屬于不具有獨立法律地位的過程性行為

——李某訴某區政府強拆行政訴訟案

(2019）最高法行申5988號

裁判要旨

1、《最高人民法院關于適用的解釋》第一條第六項規定，行政機關為作出行政行為而實施的準備、論證、研究、層報、咨詢等過程性行為，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。國有土地上房屋征收與補償活動全過程中，房屋征收部門及其委托承擔房屋征收與補償具體工作的房屋征收實施單位，乃至發展規劃、國土資源以及住房城建等多個部門分別可能在征收與補償的不同階段實施多種內容不同、性質不同的行為，這些行為并不都屬于可訴的行政行為，也并非全都需要通過獨立的司法審查程序來評價相應行為的合法性問題。對于不具有獨立法律地位的程序性行為的合法性，應當作為征收行為或補償行為的要件進行審查，而不應獨立成訴，分別進行。

2、《中華人民共和國行政訴訟法》第六十二條規定，人民法院對行政案件宣告判決或者裁定前，原告申請撤訴的，或者被告改變其所作的行政行為，原告同意并申請撤訴的，是否準許，由人民法院裁定。人民法院作出裁定的前提是當事人明確提出了撤訴申請。李某申請再審時提供了二審法院對其組織調解和調查形成的筆錄，本院對該證據的真實性、合法性予以認可。但李某在調解筆錄中提出的撤訴申請系以二審審理結果為條件，在調查筆錄中提出的撤訴申請以撤訴結果是否影響其訴權為條件，經法院釋明之后，李某仍未明確其是否撤訴。在李某沒有提出明確的撤訴申請的情形下，二審法院不予裁決，程序并無不當，李某的該項主張與事實不符，本院不予支持。

最高人民法院

行政案

（2019）最高法行申5988號

申請再審人（一審原告、二審上訴人）：李某，女，漢族，1969年10月6日出生，住湖南省常德市。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：常德市武陵區人民政府，住所地湖南省常德市武陵區柳葉大道。

法定代表人：廖可元，該區區長。

申請再審人李某因與被申請人常德市武陵區人民政府（簡稱武陵區政府）其他行政糾紛一案，不服湖南省高級人民法院（2018）湘行終1506號行政裁定，向本院申請再審。本院受理后依法組成合議庭進行審查，現已審查終結。

李某申請再審稱，（一）二審裁定就“圍擋行為”對李某權利義務是否產生實際影響自相矛盾，適用法律錯誤，對李某撤訴的訴請未明確答復。首先，二審裁定既認定涉案的“圍擋行為”對李某權利義務不產生實際影響，不屬于行政訴訟的受案范圍，又認定圍擋造成的停產停業損失可在另案行政訴訟中一并申請，該認定自相矛盾?！皣鷵跣袨椤鼻址咐钅池敭a權，造成門面停產停業，對其權利義務產生實際影響，是可訴的具體的行政強制行為。其次，武陵區政府在一審開庭后又實施了強拆行為，使財產徹底損毀。強拆是在圍擋發生時隔一年半后才發生，二者并不連續，后者不能吸收前者。再次，李某在訴訟中兩次就“砌墻圍擋行為及賠償損失”的訴求向二審法院提出附條件撤訴的申請。二審法院關于撤訴是否喪失“賠償停產停業損失”訴權的認定自相矛盾，對李某附條件撤訴的訴請未做出是否準許的裁決。2.二審裁定對涉案標的認定錯誤，超越李某請求范圍。本案訴訟針對的是麗都名居7號商業門面，一審裁定增加訴訟標的“麗都名居8號商業門面”，二審裁定未予糾正，剝奪了李某訴權。3.二審認定房屋征收決定依法公告送達，認定事實不清，證據不足，對認定案件事實的主要證據未予質證、認證，違反法定程序。首先，武陵區政府未提供有效證據證明其在征收范圍內公告房屋征收決定的事實，李某對真實性提出異議，一、二審法院對李某的質證意見未予認證。其次，原審法院認定武陵區政府于2016年9月8日發布的房屋征收決定公告明確了征收范圍，并告知了申請復議及提起行政訴訟的期限。但該房屋征收決定中明確的“征收范圍”不包含李某房屋、或其房屋所在小區“麗都名居”、或其房屋所在社區“北站社區”等內容，李某對該房屋征收決定不具備行使訴權的主體資格，不存在超期起訴喪失訴權。原審法院對上述無關聯性的質證意見和辯論觀點未予認證回復。最后，原審法院回避涉案房屋征收決定實體內容違法剝奪被征收人產權置換選擇權的基本事實，對李某就該組證據提出的合法性異議的質證意見未予認證。綜上，請求依法再審本案。

本院經審查認為，本案系李某對武陵區政府實施的關于征收的系列行政行為不服，依據《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第一、三、四、五項申請再審。本院審查重點為李某的再審申請是否符合上述規定。

首先，《最高人民法院關于適用的解釋》第一條第六項規定，行政機關為作出行政行為而實施的準備、論證、研究、層報、咨詢等過程性行為，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。國有土地上房屋征收與補償活動全過程中，房屋征收部門及其委托承擔房屋征收與補償具體工作的房屋征收實施單位，乃至發展規劃、國土資源以及住房城建等多個部門分別可能在征收與補償的不同階段實施多種內容不同、性質不同的行為，這些行為并不都屬于可訴的行政行為，也并非全都需要通過獨立的司法審查程序來評價相應行為的合法性問題。對于不具有獨立法律地位的程序性行為的合法性，應當作為征收行為或補償行為的要件進行審查，而不應獨立成訴，分別進行。

本案中，武陵區政府實施的砌墻圍擋行為屬于為了保障征收順利實施的臨時性、過程性、程序性的行政強制措施，不具有獨立的法律地位，該過程性行為不屬于行政訴訟的受案范圍。在征收行為完成后，相對人因該措施產生的損失會被征收補償行為吸收。如李某認為征收補償未對該損失進行處理，可在其提起的針對征收補償的行政訴訟中一并主張。原審法院已經指引李某在另案中解決，處理并無不當。李某的該項請求，不符合法律規定，本院不予支持。

其次，《中華人民共和國行政訴訟法》第六十二條規定，人民法院對行政案件宣告判決或者裁定前，原告申請撤訴的，或者被告改變其所作的行政行為，原告同意并申請撤訴的，是否準許，由人民法院裁定。人民法院作出裁定的前提是當事人明確提出了撤訴申請。李某申請再審時提供了二審法院對其組織調解和調查形成的筆錄，本院對該證據的真實性、合法性予以認可。但李某在調解筆錄中提出的撤訴申請系以二審審理結果為條件，在調查筆錄中提出的撤訴申請以撤訴結果是否影響其訴權為條件，經法院釋明之后，李某仍未明確其是否撤訴。在李某沒有提出明確的撤訴申請的情形下，二審法院不予裁決，程序并無不當，李某的該項主張與事實不符，本院不予支持。

再次，一審裁定文書“原告訴稱”部分載明，“原告是常德市XX路麗都名居7、8號門面的業主”，而李某申請再審提供的其向一審法院2017年6月6日提交的訴狀載明“原告系人民西路麗都名居7號門面的業主?！睆睦钅诚虮驹禾峁┑脑撛V狀中，訴訟標的部分有明顯的涂改痕跡，真實性無法辨認，本院不予認可。同時，李某向本院提供的其于2017年7月20日向一審法院提交的《增加訴訟請求申請書》中指明的標的物是“李某位于常德市XX路麗都名居的門面”，2018年4月9日提交的《增加訴訟請求申請書》中指明的標的物是“李某門面”，2018年7月27日提交的《申請書》指明的標的物是“李某所有的房屋、李某所有的麗都名居的商業門面”。李某后增加的訴請并未明確表明其指向的門面和房屋僅涉及7號門面，也未撤回第一次的起訴狀，或提出異議。因此，一審裁定明確李某的訴請指向的是其2間門面并未超過其訴訟請求。原審法院對一審裁定予以維持，并無不當。李某的該項理由理據不足，本院不予支持。

最后，一、二審法院組織雙方當事人進行了質證，李某充分發表了其質證意見和觀點。一、二審裁定未采納其意見和觀點，裁定的內容即認證結果的體現。李某稱二審法院未對證據進行質證認證、違反法定程序、影響公正審判的理由與事實不符，本院不予采納。

綜上，李某的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關于適用的解釋》第一百一十六條第二款的規定，裁定如下：

駁回李某的再審申請。

審判長　　江顯和

審判員　　楊志華

審判員　　寇秉輝

二〇一九年八月三十日

法官助理陳海霞

書記員 黃琪