“十五五”時期，上海市域發展空間布局呈現兩大變化

來源：滾動播報

（來源：上觀新聞）

2026年上海市人民政府工作報告提出，優化市域發展空間布局，強化中心城區輻射引領功能，鞏固提升新城綜合性節點城市功能，推動城市南北向空間優化和功能重塑。日前發布的《上海市國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要》提出，深化“中心輻射、兩翼齊飛、新城發力、南北轉型”的市域空間格局。從“十四五”時期的“形成”到“十五五”時期的“深化”，既反映出上海塑造市域發展新格局取得了積極成效，也意味著優化上海市域發展空間布局面臨新的任務要求。

一、保持戰略定力，確保空間的結構性穩定

相對于發展規劃的五年規劃期，空間格局的變化是長期的、慢變量的，從歷史連貫性、發展階段性和政策延續性看，需要保持空間格局在一定時期內的結構穩定。

尊重歷史邏輯，城市定位與空間格局協同演進。改革開放以來，上海在國內外發展的大環境中加以定位，城市的發展邏輯和動力機制呈現出目標定位不斷進化、要素驅動加速轉變的特點，城市的空間邏輯和結構模式也在浦東開發開放等重大發展戰略的引領下進行了調整。具體來看，城市定位與空間格局經歷了“西岸二中心”與“浦西集聚、一心多點”，“國際三中心”與“跨江發展、東西聯動”，“四個中心”與“浦東引領、大江大海”等多個發展階段。聚焦“五個中心”建設，“上海2035”總規提出形成“網絡化、多中心、組團式、集約型”的空間結構；“十四五”規劃進一步明確提出加快形成“中心輻射、兩翼齊飛、新城發力、南北轉型”的空間新格局。

把握階段特征，優化空間格局需要取得決定性進展。“十五五”時期是我國基本實現社會主義現代化夯實基礎、全面發力的關鍵時期，具有承前啟后的重要地位。上海要在2035年全面升級“五個中心”功能，顯著提升城市能級和核心競爭力，如期基本建成具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市，需要立足“十四五”發展基礎，在“十五五”時期確保“五個中心”核心功能、重點領域和關鍵環節改革實現重大突破，取得決定性進展。與之相適應，在“十四五”期間基本形成空間新格局的基礎上，“十五五”時期上海需要進一步強化規劃引領、空間支撐和資源保障，破解資源環境緊約束，拓展城鄉發展新空間，筑牢與城市定位和核心功能相匹配的多中心網絡化的空間格局。

堅持接續奮斗，錨定方向一張藍圖繪到底。把握全局、謀定后動，調查研究、問計于民，久久為功、接續奮斗，已成為中國特色社會主義的重要政治優勢，這些理念和方法強調目標的長遠性、政策的延續性和行動的連貫性。“十五五”時期我國經濟社會發展的主題與“十四五”時期一脈相承，就是保持戰略定力和歷史耐心，繼續推動高質量發展。“十五五”時期上海的空間發展，延續了“十四五”規劃的“十六字”提法，要求接續奮斗將市域空間格局的藍圖高質量轉化為實景畫。具體來看，就是要堅持以功能提升引領空間布局優化，更加有力地服務國家戰略落地落實，持續強化“五個中心”建設的空間支撐，不斷提升服務新質生產力培育的空間保障能力，充分激發可持續城市更新模式和城市發展動力活力，持續助力服務現代化人民城市建設。

二、識變應變求變，優化城鄉功能空間布局

保持戰略定力并非要求一成不變，一張藍圖繪到底也需要堅持用全面、辯證、長遠的眼光看待形勢變化，在確保空間的結構性穩定基礎上，根據實際情況調整具體實施路徑，在藍圖框架下進行創新實踐。具體來看，從“十四五”時期的“形成”到“十五五”時期的“深化”，折射出上海市域空間格局兩個方面的變化。

1.更加強調內外聯動，拓展發展戰略空間

一是突出區域協同。將上海放在長三角區域和上海大都市圈中，推進G60科創走廊和沿滬寧產業創新帶建設，共建上海（長三角）國際科技創新中心，推動毗鄰地區功能有序布局，促進有條件的城市同城化發展，打造沿江、環湖和濱海地區等城市功能拓展延伸的重要戰略空間。這既是優化市域發展空間布局的需要，也能更好發揮超大城市龍頭帶動作用，推動長三角一體化發展和長江經濟帶建設。

二是突出陸海統籌。加強海洋空間開發利用保護，加強岸線資源、海域海島、濱海濕地分類管控，構建陸海統籌、江海聯動的一體化保護利用格局，加快建設國際領先的現代海洋城市，把視野從6000多平方公里的陸域拓展到海域，總面積超過1.7萬平方公里的陸海面積構成了上海完整的空間版圖。

三是突出區區聯動。按照因地制宜、協同聯動的原則，發揮各個板塊的比較優勢，找準工作發力點和問題關鍵點，推動相互賦能和整體躍升。順應國際大都市城市中心多元功能融合發展的態勢，中心城區核心區更加注重多元功能集群式發展和融合式布局，聚焦城市副中心、綜合交通樞紐和重點產業園區提升中外環地區功能等級，共同強化中心城區的輻射引領功能。“五個新城”要按照產城融合、職住平衡要求，進一步導入高能級的產業和公共服務項目，促進新城與中心城區協調發展。推動寶山和金山空間優化和功能重塑，深入推進崇明世界級生態島建設。

四是突出城鄉融合。將推進鄉村全面振興放在優化城鄉功能空間布局中統籌考慮，突出上海鄉村發展背靠超大城市這一最大優勢，通過促進鄉村產業融入都市產業鏈供應鏈、打造鄉村優質生活空間、推進宜居宜業和美鄉村建設等路徑，促進城鄉要素平等交換、雙向流動，充分發揮城鄉融合引領鄉村全面振興的積極作用。

2.更加強調增存并舉，促進內涵式發展

一是突出城市更新的戰略定位。城市更新在“十四五”規劃中作為“優化空間發展政策導向”的配套舉措出現，“十五五”規劃建議首次將“高質量開展城市更新行動”獨立成節，作為優化城鄉功能空間布局的重點任務之一，明確其為激活城市存量資源潛力、促進城市內涵式發展和品質提升的關鍵抓手。

與之相對應，進一步突出“健全可持續的城市更新模式”，直面當前城市更新工作中的裉節難題，不斷優化實施機制。作為全國首個頒布城市更新條例的省級地區，上海在“十四五”時期已經形成面向近中遠期的政策指引，城市體檢與更新聯動、“三師聯創”和市、區兩級城市更新項目入庫管理等機制。“十五五”時期要重點完善“城市體檢+專項規劃”、“三師聯創”等機制，加快形成政府引導、市場運作、公眾參與的更新模式，支持探索“自主更新”的新藍海。

二是突出城市更新的經濟發展和民生福祉導向。城市更新一頭連著經濟發展，一頭連著民生福祉。上海在“十四五”時期歷史性完成中心城區成片二級舊里以下房屋改造、持續盤活存量空間資源基礎上，“十五五”時期將進一步分類施策，推動重點領域城市更新，強化空間資源要素保障城市功能提升的能力。在服務經濟發展方面，將城市更新與科技創新相結合，推動復興島未來城市創新實驗，分類引導低效商辦樓宇和商辦設施更新，推動低效產業空間更新提質等。在服務民生福祉方面，進一步建設“一江一河”世界級濱水區，高水平建設環城生態公園帶，加快城中村改造和舊住房成套改造等，從而更好滿足廣大市民日益增長的美好生活需要。

（作者為上海社會科學院城市與人口發展研究所副研究員）

原標題：《“十五五”時期，上海市域發展空間布局呈現兩大變化》

欄目主編：王珍 文字編輯：王珍 題圖來源：上觀題圖 圖片編輯：徐佳敏 編輯郵箱：shhgcsxh@163.com

來源：作者：程鵬