美國政府入邁出危險一步

當地時間8月22日，美國芯片制造商英特爾公司宣布與美國聯邦政府達成協議，后者將向英特爾普通股投資89億美元，以每股20.47美元的價格收購4.333億股英特爾普通股，相當于該公司9.9%的股份。美國聯邦政府成為英特爾最大股東。

根據特朗普總統和美國商務部此前的表態，英偉達也在聯邦政府的“收購名單”上。甚至還有消息稱，聯邦政府正在和知名武器制造商洛克希德.馬丁接洽收購事宜。

各種浮想聯翩的解讀不脛而走，諸如“懂王”要大搞美國版的國企，美國也要搞聯邦資產管理機構等等。

作為全球自由市場代表的美國，有沒有國企？特朗普政府此舉是否有法律依據？又會引發怎樣的后果？

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美國有“國企”

盡管美國以私有制、自由市場立國，私營企業是產業經濟的絕對主力。但是美國也存在少量“國企”，主要分兩類：聯邦政府公司和政府資助企業（GSE）。

聯邦政府公司的行政色彩濃厚，員工均屬于聯邦雇員，人事安排和財務計劃須經國會批準。絕大部分“聯邦政府公司”名為“公司”，實質上是公司化管理的政策執行機構，比如聯邦進出口銀行、聯邦農作物保險公司，行政功能遠遠大于企業屬性，基本不參與市場競爭性業務。美國郵政（USPS）算是唯一的例外。

政府資助企業（GSE）的定位較為模糊，公認的就兩家，大名鼎鼎的“兩房”即房利美和房地美。“兩房”本體是市場化運作的私營企業，但是接受政府補貼和政策扶持，承擔特定的政策任務，受相關行政部門的指導和監督。

除了聯邦層面的兩類“國企”，還有一些州政府企業，負責運營屬于州府的自然資源，河流、森林之類的，市場影響力微乎其微。

美國國企的數量不多，攏共不到20家，企業規模也不大。美國企業在世界500強中占了124席，是絕對主力。在世界500強中有91家屬于國有企業，占比也不低。但美國“國企”中僅美國郵政和“兩房”三家在500強榜單中。

整體而言，美國“國企”主要承擔行政職能，并非一般意義的企業，存在感不強。市場活躍度比較高的也就位列世界500強的“三巨頭”。然而，這仨的表現都很差，不是敗家子，就是“惹禍精”。

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美國郵政的“敗家史”

美國郵政（USPS）的資格之老，全美獨一份。其前身郵政署成立于美國獨立之前的1775年，其職能寫入了美國憲法，此后還有多次立法鞏固其地位。1792年，升格為美國郵政部，成為內閣下屬部門，富蘭克林為首任部長。可見其地位之高，因此也受到了“重點照顧”。

19世紀是郵政部的黃金時代，機構迅速膨脹，是名副其實的聯邦政府第一大部。鼎盛時期有三分之二的聯邦政府文職雇員供職于郵政部，相當夸張。

進入二十世紀后，機構臃腫的郵政部疲態盡顯。支出過高、技術落后、效率低下的問題逐漸暴露，“每六天向美國公民遞送郵件”的法定職責已經不能適應高速的城市化進程。同城郵件也要六天才能送達，無疑是荒唐的。

1907年成立的聯合包裹（UPS）等私營快遞企業迅速崛起，業務范圍很快就從商業包裹到私人郵件，經營區域也從西海岸擴張到東海岸。

郵政部面對競爭毫無招架之力，節節敗退，逐漸成了聯邦政府的雞肋部門。1950年代后，郵政改革的呼聲高企，但是盤根錯節的利益集團阻撓下，遲遲沒有進展。直到1970年震動全國的郵政大罷工，才“倒逼”出郵政改革。

此時的美國郵政部已經病入膏肓。巨大的成本壓力下，郵政工人成了犧牲品。工作條件差、待遇低，郵政工人怨聲載道。

最為荒唐的是，技術落后的“沒苦硬吃”。主要競爭對手、私營企業UPS早在30年代就采用了機械分揀，這一高效便捷的技術卻被郵政部拒之門外。郵政工人不得不在惡劣的工作條件下，堅持手工分揀。

1970年，官僚們顢頇的管理和惡劣的待遇，最終引發了13萬郵政工人的全國大罷工。最終促使尼克松總統簽署《郵政重組法案》。該法案撤銷了郵政部的內閣部門地位，降格為聯邦政府企業性質的郵政署。

企業化管理的效果立桿見影。法案生效的1971年，郵政工人漲薪8%，縮小了和私營部門的差距。機械分揀技術也被立即采用。

但是，這次不徹底的改革治標不治本。“國企病”很快就暴露出來。郵政員工獲得了“聯邦雇員”身份，導致用工極不靈活，機構臃腫如故，人力成本居高不下。

在經營戰略上，美國郵政靠政府補貼的國內市場保護“吃老本”，缺乏進取心。比如全球市場開拓，美國郵政早在兩次世界大戰時期就跟隨美軍走向世界。主要競爭對手UPS要到80年代才開始展開全球業務。可是，短短十數年，UPS的海外業務就實現了對美國郵政的反超，上演了現實版的龜兔賽跑。

上世紀90年代，美國郵政的情況更是江河日下，是連年虧損的老病號，是人力成本高達70%的“養老院”。準時送達率、派送周期等主要指標，都大幅落后于競爭對手。近年來更是“屋漏偏逢連夜雨”，年年巨虧，率創新高。2024財年凈虧損達95億美元，再創新高。今年第一季度虧損31億美元，郵件數量同比下降1.2億件，不出意外今年還會刷新虧損紀錄。

這顆百年毒瘤的老大國企已經成了美國社會的“心病”，各方的批評不絕于耳，可謂人憎狗嫌。要求改革的輿論呼聲很高，歷屆政府也多次表示要推動改革。

特朗普上臺后，對美國郵政重拳出擊。政府效率部要求美國郵政裁員1萬人，特朗普也表示要啟動美國郵政的私有化，終極切割呼之欲出。這家美國老大國企時日無多。

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制造危機的GSE

美國郵政的“敗家史”，人憎狗嫌。但是，和“兩房”引發次貸危機的“光輝戰績”相比，只能說是小巫見大巫。

2008年，美國房價的跌幅達到50%，大量房貸斷供潮，引發金融市場動蕩。重倉房貸衍生金融產品的老牌投行雷曼兄弟公司陷入困境，向美國財政部提出的援助申請被拒絕后，凄慘破產，點燃了全球金融危機，這就是著名的“次貸危機”。雷曼兄弟公司因此被釘在了歷史的恥辱柱上，成為教科書式的“市場失效”案例。

然而，雷曼兄弟公司充其量只是這場危機的大號替罪羊，真正的元兇另有其人。導致了雷曼破產的是“資產支持債券”又稱GSE債券，并不是雷曼的產品，而是GSE企業房利美和房地美創造的金融毒藥。雷曼只是GSE債券最大的承銷商罷了。“次貸危機”不是什么“市場失效”，而是大半個世紀養蠱的政治災難。

“兩房”的起源可以追溯到上世紀30年代的羅斯福新政。羅斯福政府推出《1934年國家住房法案》，旨在激活美國房地產以應對大蕭條。1938年，根據上述法案，美國政府創設了“房利美”的前身——“華盛頓國家抵押貸款協會”，建立“二級按揭市場”以鼓勵金融機構增加房貸發放。

所謂的“二級按揭市場”，就是擔保機構購入或提供擔保增信的方式，將銀行房貸債權“加工”成債券向市場發行，是“短債長借”的高風險業務，并不受市場歡迎。盡管后來聯邦政府將經營事務從協會剝離，成立了聯邦政府企業“房利美”，也沒能打開市場。

1954年，為了應對戰后經濟的轉軌陣痛，房地產再受重視。聯邦政府出臺專門立法，對房利美進行了所有制改革。房利美成為聯邦政府持有優先股的混合所有制企業，為私人資本進入打開了大門。可是，市場并不看二級按揭業務，所以此次改革的效果也不好。

既然沒改好，那就繼續改。1968年，“羅斯福新政”的正統繼承者林登.約翰遜總統再次以立法方式對房利美進行了大刀闊斧的改革。根據《1968年住房和城市發展法》，這次改革的核心是增加市場競爭，并推動私有化。為房利美增加了一個“孿生兄弟”房地美，推動了1970年房利美上市。

聯邦政府不再直接持有房利美的股份，房利美也失去了聯邦政府企業的“國企身份”。這就產生了一個問題：本來有政府信用明確背書的房利美都很難開展高風險的市場業務，失去“國企”身份后豈不是寸步難行？

對此，聯邦政府以模糊處理的方式“巧妙”應對。名義上“兩房”均為私營企業，聯邦政府沒有任何明確的信用背書、兜底承諾。但是，為“兩房”提供了一系列立法保障、特許優惠，凸顯其特殊的政府背景。于是“兩房”就成了介于公私之間的政府資助企業（GSE）。

1977年卡特政府頒布《社區再投資法案》，要求銀行們更多地給貧困地區發放房貸，為萬事俱備只欠東風的“兩房”創造了起飛的窗口。銀行在政策鼓勵下發放更多的高風險抵押貸款，再通過“兩房”主導的二級按揭市場以債券的方式出手給市場投資者，轉嫁風險。

業務量大增和政策鼓勵下，“兩房”也開始了自我放飛。1981年，房利美發行了第一個抵押擔保證券(MBS)，業務從中介性質的擔保服務拓展到直接下場制造金融產品。因其GSE的特殊背景，市場普遍認為GSE債券有政府信用擔保，是堪比美國國債的優質底層資產。從此，“兩房”就成了政府推動房地產“繁榮”的利器，行政干預不斷加碼。

1991年老布什總統簽署了《1992年住房和社區發展法》，明確要求GSE年度目標是購買按揭融資的住房單元總數的30%。到危機爆發前夕的2007年，這個“KPI”標準提高到55%。

1995年，克林頓政府批準聯邦政府住宅部（HUD）為兩房提供信貸，用于購買缺乏信用評級的“次級貸款”。見“兩房”的反應并不積極，1999年克林頓政府援引《1977年社區再投資法案》，要求GSE增加“貧困社區”的業務。

在政府壓力下，兩房隨即下調了風控線，“次貸業務”如火如荼。因此，克林頓任期內將美國住房自有率從60%大幅增加到80%，獲得了極大的聲譽。付出的代價是大量堆積的金融系統性風險。

實際上，在克林頓時代的后期，很多市場人士都對“兩房”主導推動的房地產泡沫提出明確的了警告。然而，政客從來都是“我死之后哪管洪水滔天”。克林頓的“成功”是如此耀眼，繼任者對金融危機的風險視而不見。

就在2007年，危機爆發已經肉眼可見時，小布什政府還要求GSE年度目標是購買按揭融資的住房單元比例從30%提高到55%。何其荒唐！

危機爆發后，美國財政部斷然拒絕援救“倒霉蛋”雷曼兄弟公司，卻對“兩房”施以援手。畢竟是GSE，打斷骨頭連著筋。而且，養蠱多年后，兩房已經“大到不能倒”。其持有或擔保的住房抵押貸款總額約為5.3萬億美元，占到了全美住房抵押貸款總額的一半。GSE債券因其美國政府的信用背書，已經成為很多國家外匯儲備的“壓艙石”。

實際上，所謂“二級按揭市場”就是以“兩房”為核心建立起來的。“兩房”始終壟斷了這一市場80%以上的份額，幾乎所有的“次貸債券”都出自GSE。所謂“次貸危機”，準確地說應該是“GSE危機”、“兩房危機”。

然而，這場危機非但沒有給美國政客敬畏市場的教訓，而是賦予他們干預市場的權力。為了應對次貸危機，奧巴馬政府推動了《緊急經濟穩定法案》，該法案授權美國財政部在“緊急狀態”下向陷入困境的金融機構注資，以換取上市公司的股權。

該法案是特朗普政府目前大搞“國資投資計劃”最主要的法律依據。

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民主黨總統“栽樹”，特朗普乘涼

實際上，包括憲法在內的美國法律從沒有禁止聯邦政府創辦國企、收購企業股份。但是，按照“法無授權不可為”的法治原則，聯邦政府創辦國企、國資持股等經濟事務上，都要通過“一事一議”的特別立法程序，非常嚴格、繁瑣。比如前文所述“兩房”從創立聯邦政府企業到混合所有制改革，再到GSE改革，每一步都要配合專門的授權法案。這種程序極大的限制了美國政府的“干預沖動”。

《緊急經濟穩定法案》在一定程度上解禁了立法程序限制，賦予了政府入股企業更大的操作空間。該立法通過后，奧巴馬政府以穩定經濟一攬子授權的“非常措施”為由，未經“一事一議”的特別立法授權直接入股的公司包括花旗銀行、美國銀行、通用汽車等大企業。盡管在2012年政府股份已經全部退出了，但是先例已開，覆水難收。

但是，特朗普政府以該法案為依據入股企業，依然存有明顯的法律爭議。因為，該法案的授權是危機處置為前提，授權政府收購陷入危機的企業的“問題資產”，而不是授權政府投資。這和特朗普目前的“國資投資計劃”存在明顯的沖突。

因此，特朗普政府在推動收購英特爾股份時，還援引了2022年拜登政府推動的《芯片和科學法案》。該法案為美國半導體的研究和生產提供520多億美元的政府補貼，英特爾預計將獲得總計109億美元的撥款。直接給企業補貼，不符合特朗普對財政支出高度敏感的“商業化思維”。

此外還存在黨派政治的影響。《芯片和科學法案》的巨額補貼，被視為是英特爾長期支持民主黨的回報。特朗普對英特爾的政治立場不滿，公開抨擊英特爾CEO陳立武，有施壓“換馬”之嫌。顯然不會“前朝”立法的巨額補貼到位。所以，特朗普對這部“前朝”立法進行了“修正”。錢可以給，但是財政上要有回報，政治上要“可靠”。補貼變入股，因此成了“完美解決”的方案。

之所以拿出89億美元換英特爾9.9%股份的方案，特朗普能得意洋洋地宣稱“沒花任何成本”，也正是因為本來聯邦政府白給的補貼更多。這種“高度商業化”的直白邏輯，的確很“特朗普”。

這套“特朗普邏輯”和同樣適用于英偉達。其核心也是赤裸裸的利益交換和捆綁。特朗普上任后大力支持人工智能和數字基建，英偉達無疑是最大的受益者。老黃也做出了“親特朗普”的姿態，甚至被視為馬斯克的替代角色。

但是，按照“特朗普邏輯”，雙方投桃報李的良好互動需要更實質性的綁定。而且，英偉達也在《芯片和科學法案》的補貼名單上，有了入股英特爾的先例，入股英偉達也就有了可操作性。推而廣之，美光、臺積電、三星等《芯片和科學法案》補貼上榜企業，都有可能補貼換股份。

值得注意的是，在入股這兩大科技企業的操作上，特朗普政府延續了《芯片和科學法案》大打“中國牌”，甚至上升到“國家安全”的高度。

這種“中美科技競爭意識”并非空穴來風，但也大可不必過于當真。渲染“國際競爭意識”，是美國政客爭取民意支持、說服國會的慣技，此前蘇聯、后來的日本，現代又是中國，已經是爛熟的政治話術套路。

其實，特朗普的“國資持股”的名單并非局限于科技企業，還包括傳統產業的日鐵收購美鋼、國防軍工的洛克希德馬丁。把政府財政運作和企業財務運營劃等號，才是“特朗普邏輯”的根本底色，而不是國際關系的“敵我意識”主導。因此，中國社會大可不必反應過激。

實際上，至少在目前階段，美國政府入股對這些大型企業也日常經營并不會有直接的影響。聯邦政府入股是消極的財務投資，而非積極地影響企業決策，正如美國商業部長在解釋“入股英特爾”時承諾的那樣。這些大型企業不會因為聯邦政府持股被改造為“國企”。

首先是缺乏法理依據。盡管《緊急經濟穩定法案》為政府入股企業打開了程序限制，但是并沒有授權政府改變企業性質的干預行為。要把這些企業改造成“國企”，聯邦政府企業也好，GSE也罷，需要大量的立法工作才能成功。絕非一兩個總統任期能完成的。

其次是這些大型企業高度復雜的背景，會有力地掣肘美國政府可能的干預。如果美國政府要“接管”這些大型企業，將會面對股權結構、管理架構，跨國經營背景等等問題。以美國的市場環境、司法環境，阻力將會很大。

還有就是民意、輿論的制約。“國企”在美國社會本來就是邊緣化的存在。再加上美國郵政、“兩房”的“珠玉在前”，輿論和民意對大型企業的“國企化”改造能有多少熱情？

因此，特朗普政府入股大型企業短期內的影響十分有限。但是，長期來看，這是美國經濟的不祥之兆。

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結語：令人擔憂的“滑坡效應”

特朗普政府入股企業，是美國社會經濟觀念、經濟立法支持聯邦政府在經濟領域擴權的又一標志性事件。

特朗普的意外崛起給人突兀之感，但是打破慣例入股企業的做法并不是這個政壇異數的臨時起意，而是此前一系列擴大政府經濟干預和管制長期“滑坡”的必然結果。他對企業揮舞的權力指揮棒，正是“政治死敵”奧巴馬、拜登推動的立法賦權，可謂相當諷刺。民主共和兩黨雖然存在諸多的政見分歧，卻在聯邦政府擴大經濟干預權的議題上高度一致。而且，滑坡還在深淵加速。

試想一下，特朗普的繼任者繼續滑坡，利用在企業中的政府股份干預企業經營，將這些大型企業改造成GSE般的政策工具、美國郵政般的敗家廢物，將會是怎樣的經濟災難？

美國之所以有巨大的科技創新優勢、活力十足的金融產業，從來都不是聯邦政府正確領導的結果，而是得益于市場自由的優勢。

這些自以為是、貪得無厭的政客總是用“良好的政治意圖”、“高瞻遠矚的政治理性”、“偉達的社會目標”為理由，干預、改造市場經濟活動。然而結果卻是適得其反，他們不是在制造危機，就是在擴大危機。那些高尚的理由，不過是為了滿足短期政績的追求和個人抱負的虛榮心標榜的借口，卻要付出揮霍美國人民創造的財富，透支美國經濟的潛力的沉重代價。