海關(guān)專業(yè)律師逐條解析《出口管制法》（之二）

第十一條　出口經(jīng)營者從事管制物項出口，應當遵守本法和有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定；依法需要取得相關(guān)管制物項出口經(jīng)營資格的，應當取得相應的資格。

本條主要確立了管制物項出口經(jīng)營者的準入要求，其重點在于軍品出口經(jīng)營者的準入資格，并與本法第二十三條所規(guī)定的軍品出口專營制度相呼應。2002年《軍品出口管理條例》設(shè)專章對軍品出口經(jīng)營者進行了規(guī)定，根據(jù)該條例，只有依法取得軍品出口經(jīng)營權(quán)的軍品貿(mào)易公司，才有權(quán)在其核定的經(jīng)營范圍內(nèi)從事軍品出口活動。早在2008年，原國防科工委國際合作司曾在“中美出口管制中的政企關(guān)系研討會”上透露，目前共有10家中國公司獲得軍品出口授權(quán)，分別包括保利科技有限公司、新時代科技有限公司、中電科技國際貿(mào)易有限公司、中國北方工業(yè)公司、中國船舶工業(yè)貿(mào)易公司、中國京安進出口公司等。這些企業(yè)必須嚴格遵守法律和行政法規(guī)的規(guī)定，依法開展軍品出口業(yè)務(wù)。

對于兩用物項，其出口通常不實行專營資格早期，《敏感物項和技術(shù)出口經(jīng)營登記管理辦法》曾要求從事敏感物項和技術(shù)出口的經(jīng)營者向商務(wù)部申請登記。但隨著這一辦法于2025年被廢止，我國已取消兩用物項出口經(jīng)營登記制度。

此外，《核出口管制條例》也規(guī)定了，核出口由國務(wù)院指定的單位專營，任何其他單位或者個人不得經(jīng)營。

第十二條　國家對管制物項的出口實行許可制度。

出口管制清單所列管制物項或者臨時管制物項，出口經(jīng)營者應當向國家出口管制管理部門申請許可。

出口管制清單所列管制物項以及臨時管制物項之外的貨物、技術(shù)和服務(wù)，出口經(jīng)營者知道或者應當知道，或者得到國家出口管制管理部門通知，相關(guān)貨物、技術(shù)和服務(wù)可能存在以下風險的，應當向國家出口管制管理部門申請許可：

（一）危害國家安全和利益；

（二）被用于設(shè)計、開發(fā)、生產(chǎn)或者使用大規(guī)模殺傷性武器及其運載工具；

（三）被用于恐怖主義目的。

出口經(jīng)營者無法確定擬出口的貨物、技術(shù)和服務(wù)是否屬于本法規(guī)定的管制物項，向國家出口管制管理部門提出咨詢的，國家出口管制管理部門應當及時答復。

本條是《出口管制法》的核心條款，系國家對管制物項出口實行許可制度的直接法律依據(jù)。

根據(jù)本條第二款，對于明確列入管制清單或根據(jù)本法第九條實施臨時管制的物項，實行嚴格法定許可。出口經(jīng)營者的義務(wù)是明確且強制的，必須向國家出口管制管理部門申請許可，這是一種基于物項本身的客觀管制。

本條第三款則進一步擴展了管制范圍，針對那些未列入管制清單或未受到臨時管制的貨物、技術(shù)和服務(wù)。對于此類貨物、技術(shù)和服務(wù)，其在一般情況下并不屬于管制范疇，然而，當其出口可能存在特定風險時，則須申請許可。譬如，當未達到《兩用物項出口管制清單》所列參數(shù)指標的無人機將明確被用于戰(zhàn)場進攻時，其出口同樣需要申請獲批。這一條款不僅明確了出口經(jīng)營者在特定情況下須申請許可，還進一步強調(diào)了其法律責任。例如，“應當知道”這一表述要求出口經(jīng)營者在交易過程中保持審慎態(tài)度，主動核實交易背景、最終用戶及最終用途。若對相關(guān)要素持放任態(tài)度，或未能履行盡職調(diào)查義務(wù)，可能因忽視風險而面臨法律后果。

本條第四款設(shè)立了兩用物項的咨詢答復機制，為出口經(jīng)營者提供了一種明確的合規(guī)途徑。在對擬出口的貨物、技術(shù)或服務(wù)的性質(zhì)存在疑慮時，出口經(jīng)營者可向國家出口管制管理部門提出咨詢。例如，某地方商務(wù)主管部門在答復企業(yè)關(guān)于“三氧化二銻”的咨詢時明確，含量在99.99%以下的不需要辦理兩用物項許可證。需要注意的是，目前只有商務(wù)部針對兩用物項確定相應的咨詢答復機制，軍品與核材料領(lǐng)域暫不存在相應機制。

第十三條　國家出口管制管理部門綜合考慮下列因素，對出口經(jīng)營者出口管制物項的申請進行審查，作出準予或者不予許可的決定：

（一）國家安全和利益；

（二）國際義務(wù)和對外承諾；

（三）出口類型；

（四）管制物項敏感程度；

（五）出口目的國家或者地區(qū)；

（六）最終用戶和最終用途；

（七）出口經(jīng)營者的相關(guān)信用記錄；

（八）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他因素。

本條規(guī)定了出口管制管理部門作許可審批時的各類審查因素。有本條可知，出口管制管理部門將以國家安全和利益為核心，結(jié)合國際義務(wù)、出口目的國家或地區(qū)、最終用戶及最終用途、出口類型、物項敏感程度以及企業(yè)信用記錄等多方面因素，對出口申請進行嚴格審查。

在具體審查中，“國家安全和利益”始終是審查的首要考量點，譬如，出口管制管理部門可能會評估出口行為是否可能導致我國關(guān)鍵技術(shù)與戰(zhàn)略物項外流，進而威脅國家安全。2025年以來，商務(wù)部等多部門對戰(zhàn)略礦產(chǎn)出口實施的嚴格管控，正是基于國家安全和利益的考量。

關(guān)于“國際義務(wù)和對外承諾”，主要體現(xiàn)在我國嚴格履行聯(lián)合國等國際組織的一系列決議、簽訂的國際條約及我國作出的承諾。例如，為執(zhí)行聯(lián)合國安理會第2231號決議，商務(wù)部、外交部、國家原子能機構(gòu)和海關(guān)總署曾于2016年聯(lián)合發(fā)布公告，對伊朗出口核兩用品及相關(guān)技術(shù)規(guī)定了更為嚴格的審查程序。

“出口目的國家或地區(qū)”在實踐中受到高度關(guān)注。《兩用物項出口管制條例》已明確規(guī)定，將建立目的地風險等級的評估機制，需結(jié)合“對國家安全和利益的影響”“履行防擴散等國際義務(wù)的需要”等進行綜合考量。實踐中，部分管制物項原則上無法獲得許可出口到特定國家或地區(qū)。譬如，我國在2023年7月宣布對鎵、鍺相關(guān)物項實施出口管制，2024年初則有報道稱，根據(jù)海關(guān)數(shù)據(jù)，中國鎵和鍺對美國的出口自2023年7月之后就已經(jīng)完全停止。

關(guān)于“最終用戶和最終用途”，實踐中普遍采用最終用戶和最終用途證明結(jié)合后續(xù)核查的方式進行管控，以防止物項被轉(zhuǎn)用于未授權(quán)的目的。強調(diào)“最終”的意義在于，禁止在管制物項未經(jīng)許可的情況下向第三方轉(zhuǎn)讓，進而導致出口管制的目的落空。

“出口經(jīng)營者的相關(guān)信用記錄”也是一項重要因素，其主要指企業(yè)有無曾因違反出口管制規(guī)定（不排除還包括海關(guān)監(jiān)管規(guī)定）受到行政處罰。此外，有不良信用記錄的企業(yè)可能還面臨更廣泛的負面影響，其在進出口環(huán)節(jié)將面臨更嚴格的監(jiān)管措施，例如更高的查驗率、進出口貨物單證的重點審核等。

“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他因素”是一項有待明確的兜底性條款，旨在適應國家利益和政策目標的動態(tài)調(diào)整需求。出口管制與對外政策密切相關(guān)，其審查邏輯不僅限于單一交易的技術(shù)性風險，也服務(wù)于更宏觀的國家利益與法律政策目標。

第十四條　出口經(jīng)營者建立出口管制內(nèi)部合規(guī)制度，且運行情況良好的，國家出口管制管理部門可以對其出口有關(guān)管制物項給予通用許可等便利措施。具體辦法由國家出口管制管理部門規(guī)定。

本條明確了國家出口管制管理部門對出口經(jīng)營者提供便利措施的規(guī)定，為激勵企業(yè)建立并運行出口管制內(nèi)部合規(guī)制度提供了明確的法律依據(jù)。

從制度設(shè)計的初衷看來，本條旨在為企業(yè)提供了一條明確的合規(guī)路徑。通過建立并有效運行內(nèi)部合規(guī)制度，企業(yè)可以申請獲得"通用許可"這一重要的便利措施。通用許可相當于為企業(yè)開通了快速通道，在許可有效期內(nèi)可以多次出口相關(guān)管制物項，無需逐票申請，這顯著提升了貿(mào)易效率，降低了運營成本。

為指導企業(yè)建立符合自身實際需求的內(nèi)部合規(guī)機制，商務(wù)部于2021年發(fā)布《兩用物項出口管制內(nèi)部合規(guī)指南》。該指南詳細闡述了企業(yè)建立內(nèi)部合規(guī)制度的框架和方法，包括全面風險評估、確立審查程序、制定應急措施和開展教育培訓等多方面內(nèi)容。這為企業(yè)提供了一個標準化的合規(guī)參考，同時兼顧了企業(yè)的實際操作可行性。

第十五條　出口經(jīng)營者應當向國家出口管制管理部門提交管制物項的最終用戶和最終用途證明文件，有關(guān)證明文件由最終用戶或者最終用戶所在國家和地區(qū)政府機構(gòu)出具。

本條規(guī)定了出口管制的最終用戶和最終用途管理，其核心在于通過由境外政府機構(gòu)出具的公文書，以確保管制物項最終用戶和最終用途的真實性。當最終用戶所在國或地區(qū)政府機構(gòu)出具證明時，這實際上引入了國家層面的擔保，在一定程度上將商業(yè)行為提升至國家間履約的層面。

自1985年起，為配合其他國家或地區(qū)的出口管制，我國商務(wù)部門（原對外經(jīng)濟貿(mào)易部，現(xiàn)商務(wù)部）已就最終用戶和最終用途證明文件的出具形成一套經(jīng)驗做法。就國內(nèi)實踐而言，“最終用戶和最終用途證明文件”的官方表述為《最終用戶和最終用途說明》，其系商務(wù)部代表中國政府向出口國政府出具的國際進口證明文件，以證明進口商和最終用戶已向商務(wù)部承諾進口商品只用于聲明的最終用途，未經(jīng)商務(wù)部批準，不轉(zhuǎn)用、不轉(zhuǎn)運、不向其它目的地再出口。目前，我國商務(wù)部可對23個國家和地區(qū)（含中國香港）出具上述說明。

實踐中，不少管制物項的生產(chǎn)企業(yè)或外貿(mào)企業(yè)會在合同中約定最終用戶和最終用途條款，或要求合同相對方出具最終用戶和最終用途的證明材料。由于此類材料在缺乏出口目的國或地區(qū)政府機構(gòu)的背書，故其往往不能為我國執(zhí)法或司法機關(guān)所認可。

第十六條　管制物項的最終用戶應當承諾，未經(jīng)國家出口管制管理部門允許，不得擅自改變相關(guān)管制物項的最終用途或者向任何第三方轉(zhuǎn)讓。

出口經(jīng)營者、進口商發(fā)現(xiàn)最終用戶或者最終用途有可能改變的，應當按照規(guī)定立即報告國家出口管制管理部門。

本條為管制物項的最終用戶設(shè)定了相應義務(wù)，要求最終用戶未經(jīng)許可不得擅自改變最終用途或向任何第三方轉(zhuǎn)讓。

本條第二款進一步對出口經(jīng)營者和進口商設(shè)定報告義務(wù)，要求其在發(fā)現(xiàn)最終用戶或最終用途可能發(fā)生改變時，立即向國家出口管制管理部門報告。這一規(guī)定在實踐中面臨一定的挑戰(zhàn)，尤其是“可能改變”的判斷標準尚待明確。對企業(yè)而言，不同的判斷標準將直接影響合規(guī)成本：如果企業(yè)對客戶的懷疑過度敏感而頻繁報告，可能直接導致商業(yè)機會的流失；但如果企業(yè)因疏忽而未能及時報告，則可能面臨違法風險。

總體而言，本條的規(guī)定要真正落地，需要企業(yè)建立包括客戶盡職調(diào)查、合同條款設(shè)計、使用過程監(jiān)督、異常情況報告在內(nèi)的全流程管控體系，而這套體系的運行效果，很大程度上取決于企業(yè)在商業(yè)利益與合規(guī)成本之間的實際取舍。

第十七條　國家出口管制管理部門建立管制物項最終用戶和最終用途風險管理制度，對管制物項的最終用戶和最終用途進行評估、核查，加強最終用戶和最終用途管理。

本條主要規(guī)定了出口管制管理部門對最終用和最終用途的監(jiān)督管理。在具體的操作中，“評估”是出口管制管理部門的內(nèi)部事宜，但“核查”和“加強管理”則涉及出口經(jīng)營者、最終用戶及其所在國或地區(qū)的政府機構(gòu)。

過去，美國商務(wù)部曾針對我國最終用戶的核查發(fā)布《對中華人民共和國出口和再出口管制政策的修改和闡釋；新的經(jīng)驗證最終用戶制度；進口證明與中國最終用戶說明要求的修改》（2007年6月），該規(guī)定擴大要求我國商務(wù)部出具最終用戶說明的范圍，還新設(shè)立“經(jīng)驗證最終用戶”。

僅就目前而言，我們尚未能通過公開信息了解到我國如何對管制物項的最終用戶和最終用途進行評估、核查以及管理。對于不配合核查的進口商、最終用戶，《兩用物項出口管制條例》第二十六條規(guī)定，若導致無法核實兩用物項最終用戶、最終用途的，國務(wù)院商務(wù)主管部門可以將有關(guān)進口商、最終用戶列入關(guān)注名單。

第十八條　國家出口管制管理部門對有下列情形之一的進口商和最終用戶，建立管控名單：

（一）違反最終用戶或者最終用途管理要求的；

（二）可能危害國家安全和利益的；

（三）將管制物項用于恐怖主義目的的。

對列入管控名單的進口商和最終用戶，國家出口管制管理部門可以采取禁止、限制有關(guān)管制物項交易，責令中止有關(guān)管制物項出口等必要的措施。

出口經(jīng)營者不得違反規(guī)定與列入管控名單的進口商、最終用戶進行交易。出口經(jīng)營者在特殊情況下確需與列入管控名單的進口商、最終用戶進行交易的，可以向國家出口管制管理部門提出申請。

列入管控名單的進口商、最終用戶經(jīng)采取措施，不再有第一款規(guī)定情形的，可以向國家出口管制管理部門申請移出管控名單；國家出口管制管理部門可以根據(jù)實際情況，決定將列入管控名單的進口商、最終用戶移出管控名單。

本條規(guī)定了出口管制管控名單的列入條件、管理措施及移出機制。

關(guān)于管控名單的列入條件，《兩用物項出口管制條例》有進一步的解釋，如“將兩用物項用于設(shè)計、開發(fā)、生產(chǎn)或者使用大規(guī)模殺傷性武器及其運載工具”和“被國家有關(guān)部門依法采取禁止或者限制有關(guān)交易、合作等措施”。其中，后者主要是指外交部依據(jù)《反外國制裁法》對企業(yè)和個人采取禁止我國境內(nèi)的組織、個人與其進行有關(guān)交易、合作等活動的反制措施。

目前，我國已對數(shù)十個實體列入出口管制管控名單。實踐中，即便實體被列入上述名單，其亦可能基于各種外部因素而被決定暫不執(zhí)行上述措施。譬如，我國商務(wù)部在2025年4月分別發(fā)布第21號和第22號公告，決定將28家美國實體列入出口管制管控名單，禁止向其出口兩用物項，而在2025年8月，商務(wù)部為落實中美經(jīng)貿(mào)高層會談共識，決定對其中16家美國實體繼續(xù)暫停上述相關(guān)措施90天、對其中12家美國實體停止執(zhí)行相關(guān)措施。

第十九條　出口貨物的發(fā)貨人或者代理報關(guān)企業(yè)出口管制貨物時，應當向海關(guān)交驗由國家出口管制管理部門頒發(fā)的許可證件，并按照國家有關(guān)規(guī)定辦理報關(guān)手續(xù)。

出口貨物的發(fā)貨人未向海關(guān)交驗由國家出口管制管理部門頒發(fā)的許可證件，海關(guān)有證據(jù)表明出口貨物可能屬于出口管制范圍的，應當向出口貨物發(fā)貨人提出質(zhì)疑；海關(guān)可以向國家出口管制管理部門提出組織鑒別，并根據(jù)國家出口管制管理部門作出的鑒別結(jié)論依法處置。在鑒別或者質(zhì)疑期間，海關(guān)對出口貨物不予放行。

本條規(guī)定了管制貨物在通關(guān)環(huán)節(jié)的具體監(jiān)管程序，其中，第二款規(guī)定的海關(guān)質(zhì)疑和組織鑒別是本條的重中之重。

關(guān)于出口管制海關(guān)質(zhì)疑，海關(guān)啟動該程序需滿足一個關(guān)鍵前提，即“有證據(jù)表明出口貨物可能屬于出口管制范圍”。嚴格而言，此處的“證據(jù)”并非指行政調(diào)查或訴訟中的某種證明標準，而是指能夠引發(fā)合理懷疑的初步線索。實踐中，此類證據(jù)的來源可能包括：（1）出口經(jīng)營者所申報的稅則號列、品名、材質(zhì)、用途、技術(shù)參數(shù)等申報要素與已知管制物項的特征或參考海關(guān)商品編號高度相似；（2）同一出口經(jīng)營者在以往出口同類貨物時，曾交驗過出口許可證；（3）海關(guān)風險模型提示該批貨物或該出口經(jīng)營者存在潛在風險。2025年6月16日，海關(guān)總署公布2025年第123號公告，對兩用物項出口管制海關(guān)質(zhì)疑有關(guān)事項進行了明確，但在軍品或核材料領(lǐng)域，暫未公開相關(guān)質(zhì)疑程序。

關(guān)于組織鑒別程序，其本質(zhì)上屬于行政確認程序。當海關(guān)基于貨物申報信息、風險線索或技術(shù)特征，對貨物的管制屬性產(chǎn)生合理懷疑但無法自行判定時，依法提請國家出口管制管理部門作出專業(yè)認定。當然，按照《出口管制法》第十九條中“海關(guān)可以向國家出口管制管理部門提出組織鑒別”的描述，海關(guān)在啟動質(zhì)疑程序后并不必然需要提出組織鑒別。在當下的執(zhí)法實踐中，海關(guān)至少存在兩種自行鑒別物項屬性的途徑：第一，海關(guān)委托海關(guān)技術(shù)中心對被質(zhì)疑對象的管制屬性進行鑒別；第二，海關(guān)委托檢測機構(gòu)對被質(zhì)疑對象的含量、精度等可量化的參數(shù)進行檢測，并根據(jù)檢測結(jié)果判斷其是否屬于管制物項。

對于進出口企業(yè)而言，其必須了解到兩用物項屬于限制進出口的貨物。這不同于其他自由進出口貨物，一旦海關(guān)對出口貨物啟動鑒別或質(zhì)疑程序，就發(fā)貨人無法通過擔保放行的方式要求提前放行貨物。本法第十九條的關(guān)聯(lián)依據(jù)是《中華人民共和國海關(guān)事務(wù)擔保條例》第四條第二款：“國家對進出境貨物、物品有限制性規(guī)定，應當提供許可證件而不能提供的，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定不得擔保的其他情形，海關(guān)不予辦理擔保放行”。

第二十條　任何組織和個人不得為出口經(jīng)營者從事出口管制違法行為提供代理、貨運、寄遞、報關(guān)、第三方電子商務(wù)交易平臺和金融等服務(wù)。

本條將出口管制的法律責任主體進行了實質(zhì)性擴展，出口管制責任主體從出口經(jīng)營者本身延伸至為其提供必要服務(wù)的第三方機構(gòu)。

在立法過程中，該條款經(jīng)歷了多次討論和修改。最初，在出口管制法草案征求意見稿中，并未包含這一內(nèi)容，僅對協(xié)同、通謀、提供便利等違法行為的法律責任進行了規(guī)定。而在出口管制法草案提請十三屆全國人大常委會第二十次會議審議期間，有的意見提出，應當加強管制物項出口過程中的中介服務(wù)管理，禁止相關(guān)機構(gòu)和個人為出口管制違法行為提供代理、貨運、寄遞、報關(guān)、第三方電子商務(wù)交易平臺和金融等服務(wù)。憲法和法律委員會經(jīng)研究，建議采納這一意見，增加相關(guān)規(guī)定。

盡管該條未針對責任認定明確相關(guān)服務(wù)提供主體的主觀要件，但結(jié)合《出口管制法》第十二條，該條可能被理解為，如果服務(wù)提供者“知道”或“應當知道”其服務(wù)將被用于出口管制違法行為的情況下仍提供協(xié)助，則構(gòu)成違法。

值得關(guān)注的是，《兩用物項出口管制條例》第三十六條對此作出了進一步的程序性規(guī)定，明確要求相關(guān)服務(wù)提供者“發(fā)現(xiàn)涉嫌兩用物項出口管制違法行為的，應當及時向國務(wù)院商務(wù)主管部門報告”。這一報告義務(wù)的增設(shè)，強化了第三方機構(gòu)在出口管制中的責任。

本文作者：上海蘭迪（深圳）律師事務(wù)所 海關(guān)與財稅團隊 陸怡坤律師