秦虹：建立可持續的城市更新模式的可行路徑

秦虹 中國人民大學國家發展與戰略研究院高級研究員、中國宏觀經濟論壇（CMF）主要成員

本文轉載自10月13日《學習時報》。

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今年7月，中央城市工作會議明確提出，要以推動城市高質量發展為主題，以堅持城市內涵式發展為主線，以推進城市更新為重要抓手，走出一條中國特色城市現代化新路子。這一戰略部署不僅為新時期城市發展指明了方向，更將城市更新提升到引領城市高質量發展的戰略高度和關鍵路徑。城市更新不僅是物理空間的改造工程，更是伴隨城市全生命周期、持續演進迭代的“系統性過程”。尤其在城鎮化進入以存量提質增效為主的階段后，城市發展已從規模擴張轉向內涵提升，城市更新的核心任務要始終圍繞“使城市更加契合人的全面發展需求、更好適應時代變革”這一根本命題展開。

推進城市更新必須順應城市發展規律，從根本上轉變城市發展理念。城市是由經濟、社會、文化、生態與空間等多系統相互耦合而成的復雜有機體，其演進遵循“生成—成長—成型—更新”的生命周期規律。當前，我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市漸入以更新為主的階段，城市發展必須在理念層面實現根本性轉變，主動順應這一規律性趨勢。此次中央城市工作會議系統提出城市發展“五大轉變”，為新時期以城市更新為抓手推動城市高質量發展確立了思想指引和行動綱領。一是“轉變城市發展理念，更加注重以人為本”，強調從規模擴張轉向人民城市的價值重塑；二是“轉變城市發展方式，更加注重集約高效”，推動從粗放開發轉向內涵集約的發展模式；三是“轉變城市發展動力，更加注重特色發展”，引導城市從千城一面轉向特色賦能的創新突圍；四是“轉變城市工作重心，更加注重治理投入”，要求從建設主導轉向建管并重的治理升級；五是“轉變城市工作方法，更加注重統籌協調”，促進從條塊分割轉向系統協同的效能提升。會議還將城市建設目標從宜居、韌性、智慧三大維度拓展為創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧六大維度，全面覆蓋城市可持續發展的核心訴求，為城市更新錨定了系統化、高質量的發展方向。

立足當前實際，轉變城市發展理念的關鍵在于摒棄過去“重開發輕維護、重形態輕功能、重建設輕內容”的增量思維，擺脫傳統房地產開發路徑依賴。當前城市更新中出現的項目效益不高、短暫網紅化、群眾認可度低、空間大量閑置、模式難以持續等問題，根源皆在于仍沿用外延擴張邏輯推進存量更新，尚未實現發展理念的根本轉型。

建立可持續的城市更新模式，本質是對城市發展規律的尊重與順應。一方面，應以“漸進式更新”替代“激進式拆建”，避免因劇烈改造導致城市功能斷檔與文化記憶消失，推動城市在有機傳承中持續煥發活力，尤其要注意防范“更新性破壞”。另一方面，應倡導“系統協同更新”替代“單一維度改造”，遵循城市系統協同共生規律，將社會公平、經濟活力、文化傳承、生態保護與空間優化統一納入更新框架，實現多目標平衡推進。從根本上說，構建可持續更新模式，是通過主動順應城市發展規律，在動態調整中持續優化城市結構、提升城市品質、賡續城市文脈，實現城市活力與秩序、發展與保護的有機統一，最終建設宜業、宜居、宜樂、宜游人民城市。

未來，需創新政策、金融、運營支持體系，構建城市可持續更新新模式。當前，各地高度重視城市更新工作，許多地方推出了一攬子工程項目，但實踐中仍普遍面臨項目推進碎片化、資金壓力突出、長期運營薄弱等非可持續性挑戰。破解這些困境，亟須立足城市發展客觀規律，破解現實治理難題，緊扣高質量發展要求，聚焦長遠價值實現，系統構建以政策為引領、金融為支撐、運營為核心的可持續更新新模式。

形象而言，城市更新如同升級一臺復雜的舊電腦，并非是簡單更換“硬件”（大拆大建），而是通過“重寫代碼”（優化規劃理念與設計）、“升級編譯器”（創新治理模式與運營機制）、“安裝新系統”（提升結構與文化內核），在保留城市原有底層架構即歷史文脈與空間肌理的基礎上，植入新產業、新功能、新服務等“模塊”，最終實現整體效能躍升，煥發城市持久活力。其中，政策、金融、運營方面的創新，正是打造適配城市更新需求的支持系統。

一是構建三級貫通、彈性適應的政策體系。現有政策體系多圍繞新增建設設立，城市更新政策尚處于初期構建階段，難以有效支撐存量更新的復雜需求。突出表現為：宏觀指導性要求多而實施細則少，如容積率獎勵等政策缺乏可操作路徑；關鍵政策缺失，如工商業用地使用權人提前申請續期的政策尚未明確；部門條塊分割導致統籌協調不足，難以滿足片區統籌更新的整體性要求。

因此，需建立“國家指引—城市立法—項目授權”三級聯動機制，不斷推動政策創新。國家層面出臺頂層設計與方向性指引，明確底線與激勵方向；城市層面通過地方立法形成具體、有法可依的實施規則；項目層面則應賦予實施主體充分的統籌協調權限，鼓勵在守正基礎上依法實現突破性創新。唯有實現宏觀、中觀、微觀政策的有效貫通，才能為更新項目掃清制度障礙，避免“合規性”風險和陷入“違建”困境，保障其合法、順暢推進。

二是構建周期匹配、風險共擔的資金支持體系。城市更新項目普遍具有投資規模大、回報周期長、收益不確定性高等特點。傳統以財政投入和債權融資為主的資金供給模式難以適應其綜合性、長周期的發展需求。在城市更新中，財政資金具有不可替代的引導與托底作用，應重點投向民生保障、公益設施、基礎設施和生態修復等具有強正外部性的領域。然而，過度依賴財政投入不僅會加重公共支出壓力，也難以支撐更新工作的規模化、可持續推進。因此，需要充分發揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿效應，充分發揮其對社會資本的引導與撬動作用。

片區統籌更新是平衡規劃指標與投入產出的重要路徑。通過片區統籌更新增加文化和產業運營空間，社會資本能夠獲取持續穩定收益，但也需構建與之匹配的新型投融資模式，減稅降費，推動從以債權為主向股債結合、長期資本引領方向轉型。關鍵在于建立“投資基金化、更新信貸化、運營證券化”的全周期資金循環體系，形成“投、融、管、退”閉環機制。具體而言，應系統引導多元金融主體協同發力，政策性金融機構重點支持啟動期和培育期項目，提供期限匹配、成本合理的長期穩定資金；商業銀行與信托機構則可參與具備穩定現金流的成熟項目；保險資金等長期資本可通過股權、債權、物權等方式配置中長期優質資產。同時，應積極推動類REITs（不動產投資信托基金）、公募REITs（公開募集基礎設施證券投資基金）、CMBS（商業房地產抵押貸款支持證券）等證券化工具的規范發展與擴募應用，為更新資金提供市場化退出通道，增強資本流動性與再投資能力。

唯有構建政府引導、市場主導、多元參與、風險共擔的可持續資金支持體系，才能根本改變當前過度依賴財政投入的局面，有效破解城市更新中啟動資金短缺、自主更新動力欠缺、社會資本參與度不高等核心瓶頸，實現資金的良性循環與項目自我造血，保障城市更新行動持續、規模化推進。

三是以多元共治驅動價值提升，實現可持續運營。城市更新的可持續，不僅依托政策與金融支持，更在于建立高質量、精細化、可持續的長期運營機制。運營創新是確保更新成果得以延續并持續創造價值的核心環節，其目標在于推動城市在經濟、社會、文化、環境等多維度實現整體價值提升，最終建成創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市。

在運營層面，應從以下維度系統推進：經濟上，通過功能重構與產業導入，激發內生動力，增強城市長期競爭力；社會上，補齊公共服務設施短板，促進社會公平與社區融合；文化上，推行“全域保護+活化利用”，推動文化遺產有機融入當代生活；環境上，推廣綠色改造與生態修復，助力城市低碳轉型與生態韌性提升；技術上，運用數字技術、新材料與智慧手段，提高運維效率；治理上，建立全流程公眾參與機制與利益平衡機制，構建多元共治格局。

居住空間、公共空間、產業空間等不同類型的更新，在運營重點與模式上存在顯著差異，需因地制宜、分類施策。以居住空間更新為例，我國先后經歷了以棚戶區改造為代表的地產開發模式和以老舊小區改造為代表的改善提升模式。今年8月，中共中央、國務院出臺的《關于推動城市高質量發展的意見》明確提出，要“支持老舊住房自主更新、原拆原建”，為居住類更新提供了新的政策依據與制度創新方向。

“自主更新、原拆原建”的更新模式，關鍵在于構建人民城市理念下的多元共治框架：政府從“主導者”轉變為“統籌者”、規則制定者和服務者，明確規劃底線與政策框架，搭建協商平臺，強化制度供給與過程監管；企業從“逐利者”轉向“合作者”，從短期逐利轉向長期合作共贏，與社區形成共生關系；居民從“旁觀者”轉變為“共建者”，從被動接受轉向主動參與，在全流程中發揮建議、監督與共建作用；專業力量從“設計者”轉向“賦能者”，協助居民凝聚共識、優化方案，提升更新的科學性與可接受度。如，為解決建筑抗震安全與居住品質問題，新疆喀什古城項目在完全保留歷史格局與風貌的基礎上，建立“政府投入基礎設施、居民出資房屋重建”的共建機制，各級政府投入約50億元用于基礎設施整體提升，居民自籌25億元用于自有房屋重建，所有住戶實行“一戶一圖紙”的個性化設計，基本保留原有99條街巷格局，由專業機構統一運營維護。更新后的古城不僅延續了傳統生活氛圍與文化活力，還吸引了旅游、文創等新業態，形成居住、產業、文化、公共服務融合的復合功能區。以此為范，未來城中村和其他老舊住房更新并非只有“全部拆除、房地產主導”的單一路徑，通過構建政府引導、居民主體、專業支撐、市場參與的多元共治機制，完全可以在維系原有社會結構與文化特質的基礎上，實現空間提質、產業升級與價值提升的有機統一。