秦虹：建立可持續(xù)的城市更新模式的可行路徑

秦虹 中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院高級(jí)研究員、中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)論壇（CMF）主要成員

本文轉(zhuǎn)載自10月13日《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》。

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今年7月，中央城市工作會(huì)議明確提出，要以推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展為主題，以堅(jiān)持城市內(nèi)涵式發(fā)展為主線，以推進(jìn)城市更新為重要抓手，走出一條中國(guó)特色城市現(xiàn)代化新路子。這一戰(zhàn)略部署不僅為新時(shí)期城市發(fā)展指明了方向，更將城市更新提升到引領(lǐng)城市高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略高度和關(guān)鍵路徑。城市更新不僅是物理空間的改造工程，更是伴隨城市全生命周期、持續(xù)演進(jìn)迭代的“系統(tǒng)性過(guò)程”。尤其在城鎮(zhèn)化進(jìn)入以存量提質(zhì)增效為主的階段后，城市發(fā)展已從規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升，城市更新的核心任務(wù)要始終圍繞“使城市更加契合人的全面發(fā)展需求、更好適應(yīng)時(shí)代變革”這一根本命題展開(kāi)。

推進(jìn)城市更新必須順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，從根本上轉(zhuǎn)變城市發(fā)展理念。城市是由經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)與空間等多系統(tǒng)相互耦合而成的復(fù)雜有機(jī)體，其演進(jìn)遵循“生成—成長(zhǎng)—成型—更新”的生命周期規(guī)律。當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化正從快速增長(zhǎng)期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市漸入以更新為主的階段，城市發(fā)展必須在理念層面實(shí)現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變，主動(dòng)順應(yīng)這一規(guī)律性趨勢(shì)。此次中央城市工作會(huì)議系統(tǒng)提出城市發(fā)展“五大轉(zhuǎn)變”，為新時(shí)期以城市更新為抓手推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展確立了思想指引和行動(dòng)綱領(lǐng)。一是“轉(zhuǎn)變城市發(fā)展理念，更加注重以人為本”，強(qiáng)調(diào)從規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向人民城市的價(jià)值重塑；二是“轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，更加注重集約高效”，推動(dòng)從粗放開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)向內(nèi)涵集約的發(fā)展模式；三是“轉(zhuǎn)變城市發(fā)展動(dòng)力，更加注重特色發(fā)展”，引導(dǎo)城市從千城一面轉(zhuǎn)向特色賦能的創(chuàng)新突圍；四是“轉(zhuǎn)變城市工作重心，更加注重治理投入”，要求從建設(shè)主導(dǎo)轉(zhuǎn)向建管并重的治理升級(jí)；五是“轉(zhuǎn)變城市工作方法，更加注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”，促進(jìn)從條塊分割轉(zhuǎn)向系統(tǒng)協(xié)同的效能提升。會(huì)議還將城市建設(shè)目標(biāo)從宜居、韌性、智慧三大維度拓展為創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧六大維度，全面覆蓋城市可持續(xù)發(fā)展的核心訴求，為城市更新錨定了系統(tǒng)化、高質(zhì)量的發(fā)展方向。

立足當(dāng)前實(shí)際，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展理念的關(guān)鍵在于摒棄過(guò)去“重開(kāi)發(fā)輕維護(hù)、重形態(tài)輕功能、重建設(shè)輕內(nèi)容”的增量思維，擺脫傳統(tǒng)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)路徑依賴(lài)。當(dāng)前城市更新中出現(xiàn)的項(xiàng)目效益不高、短暫網(wǎng)紅化、群眾認(rèn)可度低、空間大量閑置、模式難以持續(xù)等問(wèn)題，根源皆在于仍沿用外延擴(kuò)張邏輯推進(jìn)存量更新，尚未實(shí)現(xiàn)發(fā)展理念的根本轉(zhuǎn)型。

建立可持續(xù)的城市更新模式，本質(zhì)是對(duì)城市發(fā)展規(guī)律的尊重與順應(yīng)。一方面，應(yīng)以“漸進(jìn)式更新”替代“激進(jìn)式拆建”，避免因劇烈改造導(dǎo)致城市功能斷檔與文化記憶消失，推動(dòng)城市在有機(jī)傳承中持續(xù)煥發(fā)活力，尤其要注意防范“更新性破壞”。另一方面，應(yīng)倡導(dǎo)“系統(tǒng)協(xié)同更新”替代“單一維度改造”，遵循城市系統(tǒng)協(xié)同共生規(guī)律，將社會(huì)公平、經(jīng)濟(jì)活力、文化傳承、生態(tài)保護(hù)與空間優(yōu)化統(tǒng)一納入更新框架，實(shí)現(xiàn)多目標(biāo)平衡推進(jìn)。從根本上說(shuō)，構(gòu)建可持續(xù)更新模式，是通過(guò)主動(dòng)順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，在動(dòng)態(tài)調(diào)整中持續(xù)優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)、提升城市品質(zhì)、賡續(xù)城市文脈，實(shí)現(xiàn)城市活力與秩序、發(fā)展與保護(hù)的有機(jī)統(tǒng)一，最終建設(shè)宜業(yè)、宜居、宜樂(lè)、宜游人民城市。

未來(lái)，需創(chuàng)新政策、金融、運(yùn)營(yíng)支持體系，構(gòu)建城市可持續(xù)更新新模式。當(dāng)前，各地高度重視城市更新工作，許多地方推出了一攬子工程項(xiàng)目，但實(shí)踐中仍普遍面臨項(xiàng)目推進(jìn)碎片化、資金壓力突出、長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)薄弱等非可持續(xù)性挑戰(zhàn)。破解這些困境，亟須立足城市發(fā)展客觀規(guī)律，破解現(xiàn)實(shí)治理難題，緊扣高質(zhì)量發(fā)展要求，聚焦長(zhǎng)遠(yuǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)，系統(tǒng)構(gòu)建以政策為引領(lǐng)、金融為支撐、運(yùn)營(yíng)為核心的可持續(xù)更新新模式。

形象而言，城市更新如同升級(jí)一臺(tái)復(fù)雜的舊電腦，并非是簡(jiǎn)單更換“硬件”（大拆大建），而是通過(guò)“重寫(xiě)代碼”（優(yōu)化規(guī)劃理念與設(shè)計(jì)）、“升級(jí)編譯器”（創(chuàng)新治理模式與運(yùn)營(yíng)機(jī)制）、“安裝新系統(tǒng)”（提升結(jié)構(gòu)與文化內(nèi)核），在保留城市原有底層架構(gòu)即歷史文脈與空間肌理的基礎(chǔ)上，植入新產(chǎn)業(yè)、新功能、新服務(wù)等“模塊”，最終實(shí)現(xiàn)整體效能躍升，煥發(fā)城市持久活力。其中，政策、金融、運(yùn)營(yíng)方面的創(chuàng)新，正是打造適配城市更新需求的支持系統(tǒng)。

一是構(gòu)建三級(jí)貫通、彈性適應(yīng)的政策體系。現(xiàn)有政策體系多圍繞新增建設(shè)設(shè)立，城市更新政策尚處于初期構(gòu)建階段，難以有效支撐存量更新的復(fù)雜需求。突出表現(xiàn)為：宏觀指導(dǎo)性要求多而實(shí)施細(xì)則少，如容積率獎(jiǎng)勵(lì)等政策缺乏可操作路徑；關(guān)鍵政策缺失，如工商業(yè)用地使用權(quán)人提前申請(qǐng)續(xù)期的政策尚未明確；部門(mén)條塊分割導(dǎo)致統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足，難以滿(mǎn)足片區(qū)統(tǒng)籌更新的整體性要求。

因此，需建立“國(guó)家指引—城市立法—項(xiàng)目授權(quán)”三級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，不斷推動(dòng)政策創(chuàng)新。國(guó)家層面出臺(tái)頂層設(shè)計(jì)與方向性指引，明確底線與激勵(lì)方向；城市層面通過(guò)地方立法形成具體、有法可依的實(shí)施規(guī)則；項(xiàng)目層面則應(yīng)賦予實(shí)施主體充分的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)限，鼓勵(lì)在守正基礎(chǔ)上依法實(shí)現(xiàn)突破性創(chuàng)新。唯有實(shí)現(xiàn)宏觀、中觀、微觀政策的有效貫通，才能為更新項(xiàng)目掃清制度障礙，避免“合規(guī)性”風(fēng)險(xiǎn)和陷入“違建”困境，保障其合法、順暢推進(jìn)。

二是構(gòu)建周期匹配、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的資金支持體系。城市更新項(xiàng)目普遍具有投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)、收益不確定性高等特點(diǎn)。傳統(tǒng)以財(cái)政投入和債權(quán)融資為主的資金供給模式難以適應(yīng)其綜合性、長(zhǎng)周期的發(fā)展需求。在城市更新中，財(cái)政資金具有不可替代的引導(dǎo)與托底作用，應(yīng)重點(diǎn)投向民生保障、公益設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)修復(fù)等具有強(qiáng)正外部性的領(lǐng)域。然而，過(guò)度依賴(lài)財(cái)政投入不僅會(huì)加重公共支出壓力，也難以支撐更新工作的規(guī)模化、可持續(xù)推進(jìn)。因此，需要充分發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的杠桿效應(yīng)，充分發(fā)揮其對(duì)社會(huì)資本的引導(dǎo)與撬動(dòng)作用。

片區(qū)統(tǒng)籌更新是平衡規(guī)劃指標(biāo)與投入產(chǎn)出的重要路徑。通過(guò)片區(qū)統(tǒng)籌更新增加文化和產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)空間，社會(huì)資本能夠獲取持續(xù)穩(wěn)定收益，但也需構(gòu)建與之匹配的新型投融資模式，減稅降費(fèi)，推動(dòng)從以債權(quán)為主向股債結(jié)合、長(zhǎng)期資本引領(lǐng)方向轉(zhuǎn)型。關(guān)鍵在于建立“投資基金化、更新信貸化、運(yùn)營(yíng)證券化”的全周期資金循環(huán)體系，形成“投、融、管、退”閉環(huán)機(jī)制。具體而言，應(yīng)系統(tǒng)引導(dǎo)多元金融主體協(xié)同發(fā)力，政策性金融機(jī)構(gòu)重點(diǎn)支持啟動(dòng)期和培育期項(xiàng)目，提供期限匹配、成本合理的長(zhǎng)期穩(wěn)定資金；商業(yè)銀行與信托機(jī)構(gòu)則可參與具備穩(wěn)定現(xiàn)金流的成熟項(xiàng)目；保險(xiǎn)資金等長(zhǎng)期資本可通過(guò)股權(quán)、債權(quán)、物權(quán)等方式配置中長(zhǎng)期優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。同時(shí)，應(yīng)積極推動(dòng)類(lèi)REITs（不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金）、公募REITs（公開(kāi)募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金）、CMBS（商業(yè)房地產(chǎn)抵押貸款支持證券）等證券化工具的規(guī)范發(fā)展與擴(kuò)募應(yīng)用，為更新資金提供市場(chǎng)化退出通道，增強(qiáng)資本流動(dòng)性與再投資能力。

唯有構(gòu)建政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)、多元參與、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的可持續(xù)資金支持體系，才能根本改變當(dāng)前過(guò)度依賴(lài)財(cái)政投入的局面，有效破解城市更新中啟動(dòng)資金短缺、自主更新動(dòng)力欠缺、社會(huì)資本參與度不高等核心瓶頸，實(shí)現(xiàn)資金的良性循環(huán)與項(xiàng)目自我造血，保障城市更新行動(dòng)持續(xù)、規(guī)模化推進(jìn)。

三是以多元共治驅(qū)動(dòng)價(jià)值提升，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。城市更新的可持續(xù)，不僅依托政策與金融支持，更在于建立高質(zhì)量、精細(xì)化、可持續(xù)的長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)機(jī)制。運(yùn)營(yíng)創(chuàng)新是確保更新成果得以延續(xù)并持續(xù)創(chuàng)造價(jià)值的核心環(huán)節(jié)，其目標(biāo)在于推動(dòng)城市在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境等多維度實(shí)現(xiàn)整體價(jià)值提升，最終建成創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市。

在運(yùn)營(yíng)層面，應(yīng)從以下維度系統(tǒng)推進(jìn)：經(jīng)濟(jì)上，通過(guò)功能重構(gòu)與產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，增強(qiáng)城市長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)力；社會(huì)上，補(bǔ)齊公共服務(wù)設(shè)施短板，促進(jìn)社會(huì)公平與社區(qū)融合；文化上，推行“全域保護(hù)+活化利用”，推動(dòng)文化遺產(chǎn)有機(jī)融入當(dāng)代生活；環(huán)境上，推廣綠色改造與生態(tài)修復(fù)，助力城市低碳轉(zhuǎn)型與生態(tài)韌性提升；技術(shù)上，運(yùn)用數(shù)字技術(shù)、新材料與智慧手段，提高運(yùn)維效率；治理上，建立全流程公眾參與機(jī)制與利益平衡機(jī)制，構(gòu)建多元共治格局。

居住空間、公共空間、產(chǎn)業(yè)空間等不同類(lèi)型的更新，在運(yùn)營(yíng)重點(diǎn)與模式上存在顯著差異，需因地制宜、分類(lèi)施策。以居住空間更新為例，我國(guó)先后經(jīng)歷了以棚戶(hù)區(qū)改造為代表的地產(chǎn)開(kāi)發(fā)模式和以老舊小區(qū)改造為代表的改善提升模式。今年8月，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》明確提出，要“支持老舊住房自主更新、原拆原建”，為居住類(lèi)更新提供了新的政策依據(jù)與制度創(chuàng)新方向。

“自主更新、原拆原建”的更新模式，關(guān)鍵在于構(gòu)建人民城市理念下的多元共治框架：政府從“主導(dǎo)者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖y(tǒng)籌者”、規(guī)則制定者和服務(wù)者，明確規(guī)劃底線與政策框架，搭建協(xié)商平臺(tái)，強(qiáng)化制度供給與過(guò)程監(jiān)管；企業(yè)從“逐利者”轉(zhuǎn)向“合作者”，從短期逐利轉(zhuǎn)向長(zhǎng)期合作共贏，與社區(qū)形成共生關(guān)系；居民從“旁觀者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮步ㄕ摺保瑥谋粍?dòng)接受轉(zhuǎn)向主動(dòng)參與，在全流程中發(fā)揮建議、監(jiān)督與共建作用；專(zhuān)業(yè)力量從“設(shè)計(jì)者”轉(zhuǎn)向“賦能者”，協(xié)助居民凝聚共識(shí)、優(yōu)化方案，提升更新的科學(xué)性與可接受度。如，為解決建筑抗震安全與居住品質(zhì)問(wèn)題，新疆喀什古城項(xiàng)目在完全保留歷史格局與風(fēng)貌的基礎(chǔ)上，建立“政府投入基礎(chǔ)設(shè)施、居民出資房屋重建”的共建機(jī)制，各級(jí)政府投入約50億元用于基礎(chǔ)設(shè)施整體提升，居民自籌25億元用于自有房屋重建，所有住戶(hù)實(shí)行“一戶(hù)一圖紙”的個(gè)性化設(shè)計(jì)，基本保留原有99條街巷格局，由專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)維護(hù)。更新后的古城不僅延續(xù)了傳統(tǒng)生活氛圍與文化活力，還吸引了旅游、文創(chuàng)等新業(yè)態(tài)，形成居住、產(chǎn)業(yè)、文化、公共服務(wù)融合的復(fù)合功能區(qū)。以此為范，未來(lái)城中村和其他老舊住房更新并非只有“全部拆除、房地產(chǎn)主導(dǎo)”的單一路徑，通過(guò)構(gòu)建政府引導(dǎo)、居民主體、專(zhuān)業(yè)支撐、市場(chǎng)參與的多元共治機(jī)制，完全可以在維系原有社會(huì)結(jié)構(gòu)與文化特質(zhì)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)空間提質(zhì)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)與價(jià)值提升的有機(jī)統(tǒng)一。