出口管制新常態下企業識別判斷兩用物項的挑戰、風險及應對措施

一、前言

2025年10月9日，商務部公布4則出口管制公告，新增對部分超硬材料、中重稀土及稀土相關技術、鋰電池和人造石墨負極材料的出口管制，同時進一步強化了對出口經營者在申報出口兩用物項時的注意義務。此舉不僅擴大了出口管制范圍，也提升了企業在物項識別判斷方面的法律義務及合規風險。

兩用物項出口管制的判斷涉及物項識別（本文所稱的“物項”指貨物、技術、服務、數據等管制物項）、對進口商的盡職調查、最終用戶及最終用途審核等多方面的因素。作為前提條件，兩用物項識別的復雜性已讓諸多企業無所適從，原因在于，物項識別并非一個客觀要素，而是涉及法律評價的要素。本文將以此開展，分析當前企業在兩用物項識別判斷中存在的困難、風險，并初步提出企業的應對措施。

二、兩用物項出口管制物項識別的挑戰

（一）挑戰一：兩用物項出口管制規定的分散性。

1.《兩用物項出口管制清單》《兩用物項和技術進出口許可證管理目錄》及補充規定

當前，兩用物項出口管制范圍主要依據《兩用物項出口管制清單》（下簡稱《清單》）、《兩用物項和技術進出口許可證管理目錄》（下簡稱《目錄》），如《目錄》與《清單》規定不一致，以法律、法規、規章和《清單》為準。

此外，商務部（及海關總署）制定的公告會對《清單》進行補充，如商務部、海關總署2025年第58號公告公布了對鋰電池和人造石墨負極材料相關物項實施出口管制的決定，其中明確規定“本公告自2025年11月8日起正式實施。《中華人民共和國兩用物項出口管制清單》同步予以更新。”

（注：筆者在此處僅以兩用物項為例，出口管制物項除了兩用物項外，還有易制毒化學品、軍品、核材料等，這些物項有另外的清單或者目錄。）

2.臨時管制

《出口管制法》規定，根據維護國家安全和利益、履行防擴散等國際義務的需要，經國務院批準，或者經國務院、中央軍事委員會批準，國家出口管制管理部門可以對出口管制清單以外的貨物、技術和服務實施臨時管制，并予以公告。臨時管制的實施期限不超過二年。臨時管制實施期限屆滿前應當及時進行評估，根據評估結果決定取消臨時管制、延長臨時管制或者將臨時管制物項列入出口管制清單。

如，商務部、海關總署、國家國防科工局、中央軍委裝備發展部2023年第28號公告決定對部分無人機實施臨時出口管制，商務部、國防科工委、海關總署2006年第50號公告決定對石墨類相關制品實施臨時出口管制措施等，這些都屬于臨時管制規定。

3.針對特定國家和地區的特殊規定

《出口管制法》規定，根據維護國家安全和利益、履行防擴散等國際義務的需要，經國務院批準，或者經國務院、中央軍事委員會批準，國家出口管制管理部門會同有關部門可以禁止相關管制物項的出口，或者禁止相關管制物項向特定目的國家和地區、特定組織和個人出口。

如，商務部公告2024年第46號決定加強相關兩用物項對美國出口管制，禁止兩用物項對美國軍事用戶或軍事用途出口，原則上不予許可鎵、鍺、銻、超硬材料相關兩用物項對美國出口；對石墨兩用物項對美國出口，實施更嚴格的最終用戶和最終用途審查。

再如，商務部、工業和信息化部、國家原子能機構、海關總署、國防科工局聯合公告2018年第36號為執行聯合國安理會第2375號決議增列禁止向朝鮮出口的兩用物項和技術清單。

4.不在清單、臨時管制范圍內的其他物項

《出口管制法》規定，出口管制清單所列管制物項以及臨時管制物項之外的貨物、技術和服務，出口經營者知道或者應當知道，或者得到國家出口管制管理部門通知，相關貨物、技術和服務可能存在以下風險的，應當向國家出口管制管理部門申請許可：（一）危害國家安全和利益；（二）被用于設計、開發、生產或者使用大規模殺傷性武器及其運載工具；（三）被用于恐怖主義目的。

該條屬于兜底性質條款，即便貨物不在《清單》《目錄》之內，如果存在上述風險的，仍然有可能被納入出口管制的范圍，這就需要結合貨物性能屬性、最終用戶、最終用途、目的國等因素進行綜合考量。需要注意的是，即便企業向商務部致函咨詢、并取得擬出口商品不是管制物項的答復，該業務答復函中仍然會提示該條規定。

此外，10月9日發布即生效的商務部公告2025年第62號（公布對稀土相關技術實施出口管制的決定）明確規定，出口非管制的貨物、技術或者服務，出口經營者明知其用于或者實質性有助于境外稀土開采、冶煉分離、金屬冶煉、磁材制造、稀土二次資源回收利用活動的，按照《中華人民共和國出口管制法》第十二條和《中華人民共和國兩用物項出口管制條例》第十四條規定，應當在出口前向商務部申請兩用物項出口許可。未經許可，不得提供。

（二）挑戰二：兩用物項出口管制規定的模糊性。

兩用物項出口管制通常會對物項的性能參數進行限定，但其中又涉及對規定文義理解的偏差，這也給企業進行物項識別帶來了諸多難題。

如，《清單》中9A012.c規制滿足一定技術指標的專門用于特定“無人駕駛航空器”或“無人駕駛飛艇”的“載荷”，包括“紅外成像設備”、“合成孔徑雷達”、“目標指示激光器”、慣性測量設備。9A012.d則規制專門設計用于將有人飛行器、有人駕駛飛艇改裝為9A012.a.1項所管制的“無人駕駛航空器”“無人駕駛飛艇”的設備或部件。

《清單》在通用說明中指出，“專門設計”是指針對某種特定目的而研發、且有獨特性能的系統、設備、部件、組件、材料或軟件。例如：一件為用于導彈而設計的設備，如果沒有其他的功能或用途，那么就將其視為“專門設計”的設備。再如：一臺為制造某種部件而設計的制造設備，如果不能生產其他部件，那么應當將其視為“專門設計”的設備。

但是，《清單》通用說明中并沒有關于“專門用于”的解釋。那么，“專門用于”“專門設計用于”二者之間是相同的意思，還是二者之間存在區別？對于9A012.c，如某慣性測量設備既可用于特定“無人駕駛航空器”或“無人駕駛飛艇”，也可以用于無人車、機器人等其他無人設備，則該設備是否符合9A012.c“專門用于”的要求？這個問題暫時無法從當前的規定中獲得答案。

（三）挑戰三：提出兩用物項出口管制物項業務咨詢的復雜性與耗時性。

第一，咨詢流程多節點流轉，處理周期長且時效難保障。企業在商務部業務系統統一平臺申請業務咨詢，需要先由地方商務局進行初審，如果經初步審核咨詢申請符合形式要求的，地方商務局轉報商務部，由商務部進行審核處理。近期大量企業申請業務咨詢，且物項的判斷本身存在復雜性，商務部進行審核處理的時間較長，我們也遇到過有的企業申請了兩個多月仍沒有答復的情況。

第二，企業材料準備要求高，填寫錯誤或文件缺漏將導致流程重啟。企業在提交咨詢申請時，需自行完成多維度的材料梳理與填報工作：一是需準確提供擬出口商品的海關商品編碼，并對照《兩用物項出口管制清單》，逐一比對商品與清單物項的描述、指標，明確標注最接近或類似的清單物項（含物項編碼），同時詳細說明無法自行判定管制屬性的原因；二是需上傳完整的佐證材料，包括但不限于產品含量成分檢測報告、生產工藝介紹、技術說明書等，確保信息完整覆蓋審核需求。若企業在商品信息填報中出現錯誤，或佐證材料存在缺漏，咨詢申請將被退回，且整個咨詢流程需重新啟動，進一步增加時間成本與操作難度。

此外，商務部明確表示，商務部業務咨詢答復僅根據企業提供的書面材料作出，不是對實際擬出口物項“無需辦理許可證件”的認定。如果企業出口的貨物與申請業務咨詢答復函不一致且實際屬于兩用物項，企業故意以答復函代替出口許可證件辦理通關的，屬于未經許可出口，將依法依規嚴厲處罰。

三、兩用物項識別有誤或存在定性爭議的風險

如果企業未進行兩用物項識別，或者認為擬出口商品并不屬于兩用物項，未申請兩用物項和技術出口許可證而申報出口，可能面臨以下風險：

（一）海關質疑、貨物不予放行的風險

根據《出口管制法》及相關規定，出口貨物發貨人未向海關交驗由國家出口管制管理部門頒發的許可證件，海關有證據表明出口貨物可能屬于出口管制范圍的，應當向出口貨物發貨人提出質疑，并制發《兩用物項出口管制海關質疑通知書》。

出口貨物發貨人自收到《兩用物項出口管制海關質疑通知書》7個工作日內應當按要求提交加蓋公章的紙質報關單、出口貨物合同、情況說明（載明貨物的性能指標、主要用途以及認為不屬于出口管制范圍的理由等）、檢驗檢測報告等有關技術資料以及海關要求提交的其他材料，以供海關判定。如果海關無法判定是否屬于兩用物項的，依法向國家出口管制管理部門提出鑒別申請，并根據鑒別結論依法處置。

需要注意的是，在鑒別或質疑期間，海關對相關出口貨物不予放行，這可能直接導致貨物交付延遲，情節嚴重時還可能引發相應的違約責任。

（二）行政處罰風險

如果相關貨物最終被認定為兩用物項，那么海關可以依據《出口管制法》《兩用物項出口管制條例》《海關行政處罰實施條例》等進行行政處罰。

1.《出口管制法》《兩用物項出口管制條例》規定的處罰

如根據《出口管制法》《兩用物項出口管制條例》認定企業構成擅自出口管制物項或者出口禁止出口的管制物項的，可以決定責令停止違法行為，沒收違法所得，違法經營額五十萬元以上的，并處違法經營額五倍以上十倍以下罰款；沒有違法經營額或者違法經營額不足五十萬元的，并處五十萬元以上五百萬元以下罰款；情節嚴重的，責令停業整頓，直至吊銷相關管制物項出口經營資格。

此外，還有其他隨附后果：①違反出口管制法規定受到處罰的出口經營者，自處罰決定生效之日起，國家出口管制管理部門可以在五年內不受理其提出的出口許可申請，依法將出口經營者違反出口管制法的情況納入信用記錄；②對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，可以禁止其在五年內從事有關出口經營活動，因出口管制違法行為受到刑事處罰的，終身不得從事有關出口經營活動。

2.《海關行政處罰實施條例》規定的處罰

如海關依據《海關行政處罰實施條例》的相關規定，認定企業構成申報不實影響國家許可證件管理的，企業可能被處貨物價值5%以上30%以下罰款。

如企業被認定構成走私，但尚未構成犯罪的，將視貨物屬性處理：①走私國家禁止進出口的貨物的，沒收走私貨物及違法所得，可以并處100萬元以下罰款；②應當提交許可證件而未提交但未偷逃稅款，走私國家限制進出境的貨物、物品的，沒收走私貨物、物品及違法所得，可以并處走私貨物、物品等值以下罰款。

需要注意的是，根據現行有效的《海關行政處罰實施條例》，海關作出沒收貨物的行政處罰決定，如果貨物存在已經實際出口等情況導致無法或者不便沒收的，海關應當追繳該批貨物的等值價款。

《海關行政處罰實施條例》與《出口管制法》等的相關處罰規定存在競合，海關通常是根據重法優于輕法的原則進行處罰。

（三）刑事處罰風險

如果企業存在逃避海關監管、逃避國家有關進出境的禁止性或者限制性管理的行為，如通過偽報品名、稅則號列等方式規避兩用物項出口管制管理的，則可能構成走私犯罪。

對于走私禁止出口的兩用物項，數量達到二十噸以上或者數額達到二十萬元以上，即可構成走私國家禁止進出口的貨物罪。

當前，對于走私限制出口的兩用物項，司法機關通常根據《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理走私刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2014〕10號）第二十一條的規定，以走私國家禁止進出口的貨物、物品罪等罪名定罪處罰。盡管該條規定面臨違反罪刑法定原則、不當擴大解釋的諸多質疑，但其仍是當前司法實踐定罪處罰的重要依據。

四、企業識別、判斷兩用物項的路徑及應對

企業在開展外貿業務時，應當充分收集與交易有關的信息，包括并不限于產品技術說明、檢測報告、最終用戶和最終用途證明等，結合《清單》《目錄》及相關公告，初步識別判斷是否屬于兩用物項。

第一，對于判斷屬于兩用物項的，應當向商務部申請兩用物項和技術出口許可證，如實申報出口并交驗許可證件。

第二，對于不確定是否屬于兩用物項的，可以向商務部、主管海關進行業務咨詢。

第三，經識別、判斷不屬于兩用物項的，可以進行分類管理：①如對于明顯不屬于兩用物項，或者經海關實質性審核認定不屬于兩用物項等情況，可以正常報關出口；②對于產品類型涉及兩用物項出口管制，但因型號、性能參數不符合管制標準的，可以提前準備好不屬于兩用物項的情況說明，并將相關文件資料予以整合獨立歸檔，以備海關核查。同時，還可以向商務部、海關總署進行咨詢，取得官方回復。由此，如遇海關質疑，可以及時快速的提供相關文件，加快海關質疑的流程，避免質疑期間不予放行帶來或者擴大違約風險等經營風險。

無論是向海關、商務部進行業務咨詢，還是出具不屬于兩用物項的情況說明，都建議企業能夠從不同方面充分論證理由，增加取得有利結果的概率。此外，企業應根據經營情況，逐步建立出口管制合規制度，搭建合規流程，定期開展相關員工培訓，學習最新海關政策規定。

五、結語

兩用物項出口管制是當前許多進出口企業面對的一道復雜難題，本文分析了企業識別判斷兩用物項的難點、風險及簡要的應對之策。然而，實踐中企業面臨的挑戰遠不止于此，操作環節更為紛繁復雜。而且，識別判斷兩用物項僅僅是合規流程的第一步，一旦涉及兩用物項出口管制，企業還需承擔起對進口商的盡職調查，對最終用戶、最終用途的持續審核與后續跟進等一系列嚴謹的法律義務。鑒于其中極高的專業性與法律風險，企業在實際操作中，可以尋求專業律師的支持與指導，以構建穩健的合規體系，有效防范潛在風險。

本文作者：上海蘭迪（深圳）律師事務所 海關與財稅團隊 吳欣潼