人民法院案例庫：與事故調查結果有利害關系的行政機關及其工作人員應回避參與事故調查

入庫編號2024-12-3-014-001

上海某建材公司訴上海市浦東新區人民政府事故調查報告批復案

——與事故調查結果有利害關系的行政機關及其工作人員應回避參與事故調查

關鍵詞行政 行政批復 事故調查 安全生產 利害關系 回避

基本案情

上海市浦東新區孫農路新建工程項目建設方為上海市張江鎮政府，總包單位為甲公司，分包單位為乙公司，監理單位為丙公司。上海戊建筑材料有限公司系乙公司道路石材鋪設供貨單位，將人行道磚轉由上海某建材公司向乙公司提供。上海某建材公司公司委托王某運輸裝卸人行道磚，并與王某結算貨物運輸款。2018年11月19日13時10分左右，王某將工地上叉車通過自制鐵架斜坡從地面往貨車廂板倒車，東側支撐承受不住叉車重量，變形斷裂，叉車失去重心側翻將王某壓在了叉車下。“120”急救人員到場確認王某死亡。

事故發生后，上海市浦東新區人民政府（以下簡稱浦東新區政府）委托原上海市浦東新區安全生產監督管理局（以下簡稱原浦東安監局）組織事故調查組進行調查，原浦東安監局、上海市公安局浦東分局、張江鎮政府等組成調查組赴現場調查取證。2019年1月25日，調查組人員討論通過《上海某建材公司“11.19”車輛傷害死亡事故調查報告》（以下簡稱《事故調查報告》）。同年2月12日，原浦東安監局將該事故調查報告報送浦東新區政府。同年2月22日，浦東新區政府作出浦府安﹝2019﹞16號《關于 <上海某建筑材料有限公司“11.19”車輛傷害死亡事故調查報告> 的批復》：一、同意事故調查報告對事故原因的分析和對事故責任的認定及處理意見。二、各有關部門、單位應依據職責落實事故調查報告提出的處理意見，并將處理結果及時上報。同年3月13日，浦東新區政府將事故調查報告及被訴批復送達上海某建材公司。上海某建材公司不服被訴批復對事故責任的認定，向法院提起本案行政訴訟，請求撤銷被訴批復及事故調查報告。

另查明，原浦東安監局于2019年3月26日對上海某建材公司作出行政處罰決定，認定上海某建材公司將人行道磚塊配送和裝卸發包給了自然人王某，發包后未履行安全管理職責，對事故的發生負有責任，依據《中華人民共和國安全生產法》第一百零九條第一項的規定，決定對該公司罰款人民幣20萬元。

還查明，《上海市浦東新區機構改革方案》中明確，組建區應急管理局，承擔原浦東安監局的職責。浦東新區機構改革工作于2019年3月底前基本完成。

原告上海某建材公司以《事故調查報告》的事實認定及責任認定均有誤，且事故調查組組成不合法為由，依法提起行政訴訟，故請求法院判決撤銷被告作出的被訴批復及《事故調查報告》。

上海市第一中級人民法院于2020年3月6日作出（2019）滬01行初160號行政判決：一、撤銷被告上海市浦東新區人民政府于2019年2月22日作出的浦府安﹝2019﹞16號《關于 <上海某建筑材料有限公司“11.19”車輛傷害死亡事故調查報告> 的批復》；二、責令被告上海市浦東新區人民政府于本判決生效之日起九十日內重新作出行政行為。宣判后，上海市浦東新區人民政府提起上訴。上海市高級人民法院于2020年9月28日作出（2020）滬行終280號行政判決：駁回上訴，維持原判。

裁判理由

涉案生產安全事故1人死亡，系一般事故。根據據國務院《生產安全事故報告和調查處理條例》（以下簡稱《條例》）第十九條第二款、第二十九條及第三十二條規定，原浦東安監局接受被告浦東新區政府的委托對“11.19”事故組織調查組進行調查，擬寫《事故調查報告》并報送浦東新區政府，浦東新區政府自收到事故調查報告后于法定期限15日內作出批復，符合法律規定。上訴人浦東新區政府作為負責涉案事故調查的人民政府在收到事故調查組提交的事故調查報告后，具有作出被訴批復的法定職責。《條例》第二十二條第二款、第二十三條規定，事故調查組的主要職責在于查明事故情況、認定事故責任并提交事故調查報告。

政府部門一般不直接從事生產經營活動，通常情況下，屬地人民政府參加事故調查組，參與事故調查及認定事故責任，有利于配合做好服務保障和相關社會管理工作。但在本案中，張江鎮政府是涉案工程的建設單位，在此特定情形下，張江鎮政府就涉案工程建設的安全生產具有相應的安全生產責任，有可能是涉案生產安全事故的被調查對象，不應在調查之前即將其排除出調查范圍。張江鎮政府工作人員參加事故調查組，參與事故調查并認定事故責任，顯然有違正當程序的法治原則。上訴人浦東新區政府批復同意該調查組作出的事故調查報告，顯屬不當，原審據此認定上訴人作出的關于《事故調查報告》的批復違反法定程序，判決撤銷該批復并責令上訴人浦東新區政府于本判決生效之日起九十日內重新作出行政行為正確。

為準確查清事故原因，查明事故性質和責任，維護事故調查的客觀公正，組織事故調查組不僅應該嚴格遵循法律法規規定，而且應該結合事故個案的具體情況，排除對事故調查公正性的合理懷疑。事故調查組由具體調查人員組成，法規已明確規定事故調查組成員應當與所調查的事故沒有直接利害關系。基于正當程序原則，為防止偏見、排除合理懷疑，派出調查組人員參與組成調查組的單位也理所應當與所調查的事故沒有直接利害關系，故作為涉案新建工程項目建設單位的張江鎮政府，在有可能作為被調查對象的情況下，應當主動回避，不參與涉案事故調查過程以及對事故原因的分析判斷和事故責任的認定處理。因此，上訴人浦東新區政府提出回避對象應是調查組的組成成員而非成員單位的上訴主張，不能成立。

涉案事故故發生時，涉案工程尚未竣工驗收、交付使用，屬在建工程。張江鎮政府在本案中既是事故發生地人民政府，同時也是涉訴事故調查報告所查明的新建道路工程的建設單位。在張江鎮政府建設的新建道路工程工地上，在運輸工程所用人行道磚車輛的裝卸過程中發生生產安全事故，事故調查組自然應該調查該在建工程相關主體在事故中的安全責任。事故被調查對象不應當在調查開展前即預先確定，而應該隨著調查的開展，基于查清事實、明確責任的需要，逐步確定或排除。如前所述，張江鎮政府作為涉案在建工程的建設單位，有可能是事故的被調查對象。上訴人浦東新區政府上訴中主張，涉案事故發生于運輸服務過程中，而非建筑施工過程中，在事故調查組開展調查、作出事故責任認定之前，即將張江鎮政府作為建設單位可能承擔的安全生產責任局限于建筑施工過程，進而預先認定張江鎮政府不屬涉案事故的被調查對象，這一預設前提顯然缺乏依據，上訴人浦東新區政府相關上訴主張亦不能成立。

綜上所述，一審法院以違反法定程序為由，判決撤銷被訴批復并責令浦東新區政府于一審判決生效之日起九十日內重新作出行政行為，認定事實清楚，適用法律、法規正確，程序合法，故二審法院予以維持。

裁判要旨

在事故調查過程中，調查組成員參與事故調查是其職務行為，如果其所在行政機關與事故調查結果之間存在利害關系，該行政機關與其工作人員均應當回避。如果該行政機關因其職權的內容和特點，在事故調查過程中負有不可替代的輔助性職責的，該行政機關可以派員參與事故調查組，但應當設置相應的程序確保該行政機關的工作人員不能參與事故調查過程及調查報告的討論和決定程序。

關聯索引

《生產安全事故報告和調查處理條例》第19條、第22條、第23條、第29條、第32條

《中華人民共和國行政訴訟法》第70條、第89條

一審： 上海市第一中級人民法院 （2019）滬01行初160號 行政判決（2020年3月6日）

二審： 上海市高級人民法院 （2020）滬行終280號 行政判決（2020年9月28日）

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