超大城市城中村改造探索——海淀區(qū)城中村系列項(xiàng)目

項(xiàng)目背景

海淀區(qū)是當(dāng)今中國(guó)最富魅力、最具活力與創(chuàng)新精神的地區(qū)之一，轄區(qū)面積約430平方公里。為落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見(jiàn)》，按照北京市的工作部署，我院與北京市首都規(guī)劃設(shè)計(jì)工程咨詢開(kāi)發(fā)有限公司、北京舜土規(guī)劃顧問(wèn)有限公司等技術(shù)團(tuán)隊(duì)合作，在海淀區(qū)全域開(kāi)展城中村系列規(guī)劃編制工作。

依據(jù)北京市政策，工作范圍應(yīng)包括兩大類，一是村莊，即城中村；二是以平房形態(tài)為主的零星居住區(qū)，即小片平房。近年來(lái)，海淀區(qū)城中村逐漸消失，而平房區(qū)散布全區(qū)，問(wèn)題繁雜。因此，平房區(qū)是海淀區(qū)落實(shí)超大城市城中村政策的工作重點(diǎn)和難點(diǎn)，也是創(chuàng)新突破和特色所在。

圖1 小片平房

本次規(guī)劃在全面排查和細(xì)致梳理全區(qū)剩余城中村及國(guó)有小片平房分布情況的基礎(chǔ)上，分析現(xiàn)狀情況及改造面臨的問(wèn)題，統(tǒng)籌全區(qū)實(shí)施任務(wù)、用地資源及資金需求，形成可實(shí)施的項(xiàng)目包和可操作的年度計(jì)劃，提出分類分區(qū)施策的總體引導(dǎo)策略。

主要內(nèi)容

1

梳理工作對(duì)象，明確實(shí)施任務(wù)

小片平房涉及地塊數(shù)量巨大、主體多元，梳理工作十分繁雜，工作難度大。本次工作在區(qū)政府高位統(tǒng)籌下，組建專班統(tǒng)一調(diào)度，由區(qū)住建委牽頭，會(huì)同區(qū)發(fā)改、規(guī)自分局等近20個(gè)部門(mén)，29個(gè)屬地街鎮(zhèn)及4家區(qū)屬平臺(tái)公司共同開(kāi)展工作。

規(guī)劃按照“自下而上、民意為先、政府引導(dǎo)、全區(qū)統(tǒng)籌”的總體原則，充分尊重居民意愿，以街鎮(zhèn)為單位，針對(duì)轄區(qū)的現(xiàn)狀老舊平房，“自下而上申報(bào)、自上而下校核”，以“地塊全覆蓋、任務(wù)零遺漏”為目標(biāo)，應(yīng)報(bào)盡報(bào)。

自啟動(dòng)工作以來(lái)，開(kāi)展了多輪調(diào)研，與街鎮(zhèn)、產(chǎn)權(quán)單位、實(shí)施主體對(duì)接，明確具體地塊情況和實(shí)施難度等信息。同時(shí)，借助地理國(guó)情普查圖斑、遙感影像等技術(shù)手段，多次比對(duì)、篩選相關(guān)地塊和點(diǎn)位。截止目前，經(jīng)多輪信息上報(bào)及反饋修正，全區(qū)共梳理小片平房區(qū)數(shù)百個(gè)點(diǎn)位，結(jié)合信息屬性進(jìn)行分類，逐步建立詳實(shí)的地塊圖文檔案。

圖2 小片平房點(diǎn)位分布示意圖

此外，規(guī)劃依據(jù)現(xiàn)狀建成狀況、產(chǎn)權(quán)歸屬、改造意愿、上位規(guī)劃、歷史問(wèn)題等要素，建立以實(shí)施為導(dǎo)向的地塊評(píng)估體系，重點(diǎn)從地塊的實(shí)施難易程度、路徑等維度，對(duì)地塊進(jìn)行評(píng)價(jià)并分類分級(jí)，為后續(xù)工作奠定基礎(chǔ)。

在城中村方面，轄區(qū)范圍內(nèi)尚有城中村12 處，主要涉及四季青鎮(zhèn)、東升鎮(zhèn)、原玉淵潭鄉(xiāng)及西北旺鎮(zhèn)集體用地上的村莊。

圖3 城中村分布示意圖

2

資源任務(wù)匹配，劃定實(shí)施單元

在厘清任務(wù)的基礎(chǔ)上，本次規(guī)劃詳細(xì)梳理全區(qū)用地資源。首先，梳理全部待騰退的城中村、集體用地和國(guó)有小片平房區(qū)等，在落實(shí)上位規(guī)劃功能布局要求的前提下，挖掘自身用地資源潛力。其次，立足全區(qū)現(xiàn)狀建設(shè)情況和規(guī)劃目標(biāo)，梳理剩余經(jīng)營(yíng)性用地資源分布。再次，重點(diǎn)匯總海淀區(qū)南部地區(qū)的現(xiàn)行一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，發(fā)掘符合條件同步實(shí)施的相關(guān)用地等，匯總形成用地資源清單。

將資源與任務(wù)進(jìn)行匹配，劃定實(shí)施單元。在劃定過(guò)程中，打破以往以項(xiàng)目帶動(dòng)的模式，更進(jìn)一步摒棄村（鄉(xiāng)）域邊界、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政邊界，以解決實(shí)際問(wèn)題為導(dǎo)向。其中，城中村以鎮(zhèn)為單位系統(tǒng)梳理歷史帳、規(guī)劃帳、時(shí)間賬、實(shí)施帳，以此為基礎(chǔ)劃定單元開(kāi)展工作；國(guó)有小片平房依據(jù)用地權(quán)屬、實(shí)施主體等要素界定實(shí)施單元，捆綁資源與任務(wù)，統(tǒng)籌實(shí)施。

圖4 打破街道、街區(qū)、村域邊界，統(tǒng)籌利用國(guó)有、集體資源

同時(shí)，根據(jù)北京市及海淀區(qū)的相關(guān)政策要求，結(jié)合騰退任務(wù)盤(pán)點(diǎn)及用地資源供給情況，針對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目和近期項(xiàng)目統(tǒng)籌研究資金平衡方案，實(shí)現(xiàn)單元內(nèi)收支平衡。

3

形成項(xiàng)目清單及實(shí)施計(jì)劃

小片平房方面，從實(shí)施路徑上對(duì)地塊的實(shí)施推進(jìn)方式進(jìn)行分類，分為政府投資、資金平衡、項(xiàng)目統(tǒng)籌及政策研究等類別。重點(diǎn)考慮上位規(guī)劃情況、改造意愿、實(shí)施難度、產(chǎn)權(quán)情況、項(xiàng)目區(qū)位等要素，從難易程度上對(duì)地塊實(shí)施的優(yōu)先級(jí)進(jìn)行分級(jí)。

綜合考慮街道角度的意愿上報(bào)和規(guī)劃角度的用地梳理，由此謀劃近期項(xiàng)目，形成公共利益類改造項(xiàng)目，保租房項(xiàng)目，城建、金隅等國(guó)有企業(yè)統(tǒng)籌類項(xiàng)目，樹(shù)村資金平衡用地統(tǒng)籌項(xiàng)目等（以項(xiàng)目實(shí)際批準(zhǔn)信息為準(zhǔn)）不同類型的多個(gè)任務(wù)包，分別開(kāi)展綜合實(shí)施方案編制工作，實(shí)現(xiàn)國(guó)有小片平房的改造提升。

圖5 街道角度的意愿上報(bào)和規(guī)劃角度的用地梳理

城中村方面，在西冉、田村、東升等形成項(xiàng)目包，立足自身特點(diǎn)，全面推進(jìn)城中村改造“一拖三”方案編制，并明確分項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃。

3

形成項(xiàng)目清單及實(shí)施計(jì)劃

在編制具體方案的過(guò)程中，規(guī)劃提出八大引導(dǎo)策略。

（1）保安置

規(guī)劃全面梳理一綠剩余城市化任務(wù)，統(tǒng)籌考慮鎮(zhèn)域剩余農(nóng)民安置需求，同步解決鄰近街道歷史遺留的國(guó)有用地棚戶區(qū)問(wèn)題，一攬子解決搬遷上樓問(wèn)題。同時(shí)兼顧“一張床、一間房”的保障性租賃住房配比。

（2）補(bǔ)短板

利用難得的土地資源騰退釋放契機(jī)，按照海淀分區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃街區(qū)指引的剛性要求，以項(xiàng)目所在街區(qū)為范圍核算公服短板，優(yōu)先補(bǔ)充基礎(chǔ)教育、醫(yī)療、文化、社區(qū)會(huì)客廳等公共服務(wù)設(shè)施。

圖6 公共服務(wù)設(shè)施統(tǒng)籌核算

（3）植產(chǎn)業(yè)

服務(wù)“兩新兩高”及“兩區(qū)”建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)，在用地內(nèi)植入創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，提高商業(yè)服務(wù)業(yè)比重，進(jìn)一步強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高端創(chuàng)新要素集聚和輻射帶動(dòng)作用，提升產(chǎn)業(yè)能級(jí)。

（4）提品質(zhì)

通過(guò)疏解騰退重要交通廊道、水系沿線的宅基地及低效集體產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)籌片區(qū)大尺度生態(tài)廊道，串聯(lián)藍(lán)綠網(wǎng)。優(yōu)化實(shí)施單元中邊角地的綠化，塑造高水平城市空間界面，嚴(yán)格控制建筑高度強(qiáng)度。

（5）筑文化

充分挖掘地區(qū)歷史文化資源，結(jié)合各種類型的文化要素打造文化節(jié)點(diǎn)，并引入文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)，通過(guò)濱水空間、開(kāi)放空間、慢行系統(tǒng)的串聯(lián)，塑造富有特色和活力的城市公共空間。

（6）促實(shí)施

以實(shí)施單元為單位，統(tǒng)籌測(cè)算項(xiàng)目的成本與收益，整體實(shí)現(xiàn)資金平衡。成立項(xiàng)目主體，全面統(tǒng)籌實(shí)施進(jìn)度，保障過(guò)程中階段性任務(wù)實(shí)施與資源釋放合理搭配，分步滾動(dòng)，有序?qū)嵤?/p>

（7）列清單

以項(xiàng)目清單的形式，以地塊為單位，明確項(xiàng)目建設(shè)主體、資金來(lái)源、實(shí)施周期、啟動(dòng)時(shí)間等內(nèi)容，清晰界定各部門(mén)、各單位的職責(zé)，有效保障城中村改造過(guò)程有條不紊，按時(shí)、按質(zhì)、按量穩(wěn)步推進(jìn)。

（8）定政策

為規(guī)范小片平房區(qū)搬遷改造補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)公共利益，保障被搬遷人合法權(quán)益，確保項(xiàng)目范圍內(nèi)房屋騰退與補(bǔ)償工作的順利進(jìn)行，編制《小片平房區(qū)搬遷改造補(bǔ)償安置指引》。

創(chuàng)新特色

1

協(xié)同不同訴求，劃定統(tǒng)籌單元

在空間治理的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)對(duì)空間資源的整合和優(yōu)化利用。在城中村改造實(shí)施進(jìn)程中，打破傳統(tǒng)的行政區(qū)劃限制，促進(jìn)集體用地與其他用地之間的跨界合作和跨尺度管理，劃定合理的規(guī)劃單元，搭建跨區(qū)域、跨部門(mén)、跨主體行之有效的規(guī)劃整合平臺(tái)。

2

形成項(xiàng)目清單及實(shí)施計(jì)劃

以完善城市、規(guī)劃單元、街區(qū)、統(tǒng)籌單元整體功能為前提，對(duì)現(xiàn)狀開(kāi)展系統(tǒng)調(diào)研并總結(jié)問(wèn)題，借助城中村改造的契機(jī)，系統(tǒng)落實(shí)上位規(guī)劃、政策、民生等全方位要求，形成區(qū)域空間功能提升的總體目標(biāo)和發(fā)展框架，合理確定統(tǒng)籌單元內(nèi)的用地構(gòu)成，統(tǒng)領(lǐng)改造的全過(guò)程。

3

資源合理投放，保障公益優(yōu)先

把握好實(shí)施任務(wù)與空間資源的匹配關(guān)系，在項(xiàng)目可落地的前提下，考慮更大范圍城市發(fā)展對(duì)公共服務(wù)的需求，完善統(tǒng)籌單元內(nèi)的公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、保障性住房等的民生公益類用地的合理比例，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

4

保障利益均衡，推進(jìn)有效實(shí)施

結(jié)合超大城市城中村改造的契機(jī)，打破原有“小地塊、小平衡”的思路，“整體平衡、滾動(dòng)開(kāi)發(fā)”。在政府主導(dǎo)下，協(xié)調(diào)好市場(chǎng)、集體經(jīng)濟(jì)組織、國(guó)有企業(yè)職工、村民之間的利益關(guān)系，整體立項(xiàng)，分地塊綁定實(shí)施，將開(kāi)發(fā)利益與社會(huì)利益捆綁，在更大統(tǒng)籌單元中，最大程度保障不同主體的利益均衡。

實(shí)施情況

本次規(guī)劃形成多個(gè)實(shí)施項(xiàng)目，并制定分年度的項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃。

其中，朱房項(xiàng)目于2024年2月，獲國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行城中村專項(xiàng)借款放款10億元，成為全國(guó)首批、北京首個(gè)城中村改造專項(xiàng)借款放款的項(xiàng)目。西冉、田村、樹(shù)村小片平房等城中村項(xiàng)目已于2024年6月獲北京市人民政府批復(fù)。其中樹(shù)村項(xiàng)目于2025年03月實(shí)現(xiàn)資金平衡地塊上市，是海淀區(qū)首宗成交的城中村平衡資金用地。城建、金隅國(guó)有企業(yè)用地統(tǒng)籌已于2025年5月獲得北京市人民政府審批，目前已開(kāi)展第一批騰退地塊的搬遷簽約工作。

圖7 西冉項(xiàng)目（田村片區(qū)）效果圖

通過(guò)實(shí)施上述城中村項(xiàng)目，探索減量發(fā)展背景下，政府主導(dǎo)、統(tǒng)籌兼顧、可供復(fù)制借鑒的超大城市城中村改造新模式。助力區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等全方位提升，實(shí)現(xiàn)地區(qū)城市品質(zhì)和居民生活品質(zhì)“雙躍升”。

項(xiàng)目簡(jiǎn)介

申報(bào)部門(mén)：詳細(xì)規(guī)劃與實(shí)施三所

項(xiàng)目地點(diǎn)：北京市海淀區(qū)

完成時(shí)間：2025年5月

合作單位：北京市首都規(guī)劃設(shè)計(jì)工程咨詢開(kāi)發(fā)有限公司、北京舜土規(guī)劃顧問(wèn)有限公司

清華同衡詳細(xì)規(guī)劃與實(shí)施三所

詳細(xì)規(guī)劃與實(shí)施三所是清華同衡規(guī)劃院詳細(xì)規(guī)劃與實(shí)施分院下屬的規(guī)劃研究機(jī)構(gòu)，長(zhǎng)期致力于詳細(xì)規(guī)劃與規(guī)劃實(shí)施領(lǐng)域的研究工作。團(tuán)隊(duì)立足首都，服務(wù)全國(guó)，尤其在北京海淀區(qū)及城市副中心等地?fù)碛胸S富的詳細(xì)規(guī)劃編制經(jīng)驗(yàn)。

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排版｜李剛

封面圖/圖片｜圖蟲(chóng)網(wǎng)/供稿部門(mén)

供稿｜清華同衡 詳細(xì)規(guī)劃與實(shí)施分院三所