黃群慧：完善差異化地方政府考核評價體系，推進有效市場和有為政府相結合

黃群慧 第十四屆全國政協委員，中國社科院經濟研究所原所長

以下觀點整理自黃群慧在CMF宏觀經濟熱點問題研討會（第113期）上的發言

本文字數：3924字

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堅持有效市場和有為政府相結合，是一個非常重大的原則和主題。當前，對于“十五五”開局之年，圍繞這一原則有一系列問題值得深入探討，例如，具體包括通過加快推進國內統一大市場建設，進一步完善有效市場與有為政府結合的制度基礎；通過統籌產業政策與競爭政策建設現代化產業體系，以豐富有效市場與有位政府結合的政策內涵；通過聚焦深入整治“內卷式”競爭，以積累有效市場與有為政府結合的治理經驗；通過深化國資國企改革，以建設有效市場與有為政府結合的高效平臺；通過完善差異化地方政府考核體系，探索有效市場與有為政府結合的激勵機制。我認為，當前地方政府行為雖然“有為”，但存在“越位”、“缺位”、“錯位”等一系列問題，其問題在于地方政府缺乏一套符合高質量發展的績效考核體系，未能建立起促進有效市場和有為政府相結合的激勵約束機制。基于此，我今天的發言題目是《完善差異化地方政府考核評價體系，推進有效市場和有為政府相結合》，主要圍繞地方政府考核評價體系談幾點思考。

一、“十五五”期間完善差異化考核評價體系的必要性

今年中央經濟工作會議明確提出，各地區、各部門應結合實際，因地制宜全面落實黨中央關于經濟工作的任務與思路，樹立并踐行正確的政績觀，自覺按規律辦事，特別是要完善差異化的考核評價體系。一套科學的地方政府考核評價體系，既是有為政府發揮作用的“指揮棒”，也是黨和政府推動經濟社會協調發展的重要制度工具。長期以來，“唯GDP”的考核導向雖在實現經濟趕超方面發揮了重要作用，但也引發了結構失衡、環境污染、區域差距及城鄉差距等一系列發展不平衡、不充分的問題。進入新時代，中國經濟已經從高速增長轉向高質量發展，這就要求加快形成一套涵蓋指標、政策、標準、統計、績效及政績考核的完整體系，以替代單一的GDP考核。

立足于“十五五”開局之年，黨的二十屆四中全會明確了未來的發展戰略及重大任務，例如因地制宜發展新質生產力、推進全國統一大市場建設、構建新發展格局，以及堅持內需主導、提振消費等。若將這些重大戰略任務落腳到地方政府層面，要求其協調推動，則必須建立一套差異化的考核指標體系。鑒于京津冀、長三角、粵港澳大灣區等高質量發展動力源與東中西、南北各區域之間確實存在發展的不平衡、不充分問題，且差距較大，要實現統一大市場建設與整體最優目標的統一，同時兼顧創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，必須通過完善的考核指標進行探索與引導。我認為在“十五五”期間完善一套差異化的考核指標體系十分必要，這主要體現在以下幾個方面。

第一，推動高質量發展迫切需求完善地方差異化考核評價體系。當前已進入高質量發展階段，必須徹底改變各級干部的“GDP數字崇拜”，實現考核指標體系的整體變革。盡管受制于既有體制機制約束，改革難度較大，但這必須成為明確的導向。我們要引導各級政府真正將精力集中于創新驅動、區域協調、產業結構優化及綠色轉型，特別是“十五五”要體現“投資于人”的民生改善要求。在未來的財政支出結構中，應配置更多資金資源用于人力資本投資，這需要相應的指標體系予以考核和推動，是高質量發展的關鍵要求。

第二，深入貫徹新發展理念對完善差異化考核指標體系提出了新要求。新發展理念的五大維度在現實執行中并不天然具有內在統一性，創新、協調、綠色、開放、共享之間可能存在張力。例如，科技創新雖是第一動力，但其成果未必能自動實現全民共享。以無人駕駛汽車為例，鼓勵其發展無疑屬于先進生產力的創新，但若將其貿然引入出租車行業，且政府未能妥善解決現有出租車司機的就業替代問題，雖然在技術實驗層面具有意義，卻未能實現全體人民共享發展成果，甚至可能引發收入極化。因此，政府在推動此類發展時，必須建立包含包容性發展的指標體系，既推動科技創新，又解決職業替代后的就業問題。此外，還需防止以倡導綠色理念為借口進行“懶政”，或因強調國內大循環而忽視對外開放，這些都需要通過一套內在統一的指標體系來引導和激勵約束干部。

第三，構建全國統一大市場對績效考核體系提出了創新要求。統一大市場建設強調“五統一、一開放”，即統一制度基礎、基礎設施、要素資源市場、監管執法以及地方政府的招商引資行為。在招商引資行為統一的背景下，若對經濟欠發達地區和發達地區實行完全一致的考核，顯然不合理。在全國統一大市場中，要素必然流向回報率最高的地方，例如數據要素公司或企業資本可能更傾向于投資杭州等基礎較好的地區。在此情況下，政府績效考核體系必須進行相應的調整和差異化設計，不能再以GDP增速為主要指標。

最后，因地制宜發展新質生產力及實施各類區域協調發展戰略，也要求考核體系的差異化。發展新質生產力要求各地基于科研條件、產業基礎和配套能力選擇未來產業和戰略性新興產業，由于各地基礎差異巨大，不能用統一的稅收、增速或產業提升指標進行考核。從國家層面看，已明確了各大區域的主體功能及協調發展戰略，形成了以“兩橫三縱”為主的城市化發展格局、“七區二十三帶”的農業生產格局以及“兩屏三帶”的生態安全格局。對于地方政府而言，首要任務是完成國家層面的戰略布局。因此，針對城市化發展、農業生產、生態安全等不同主體功能要求，必須制定更具個性化、差別化的績效考核體系。這一點在“十五五”期間尤為必要，需進一步完善。

二、構建差異化地方政府考核評價體系的思路

第一，指標體系架構應保持統一。我們強調新發展理念，即創新、協調、綠色、開放、共享，以及安全發展理念。“十四五”規劃中衡量經濟社會發展的20個主要指標，正是基于這六個方面構建的。因此，作為績效考核指標體系，其頂層設計的大框架應當是統一的。這既貫徹了高質量發展和新發展理念的要求，也保證了體系框架的合理性與系統性。

第二，指標設計應簡明扼要，權重分配需體現差異化。首先，指標數量不宜過多。二三十個指標在實際操作中可能過于繁雜，建議在上述六大一級指標下，選取若干極具代表性的關鍵指標即可。當然，針對不同地區、不同層級和不同部門，可以采取“量體裁衣”的方式設計特定指標。其次，權重的差異化是構建差異化指標體系的關鍵。應根據各地的功能定位——如經濟增長動力區、生態安全區、農產品主產區以及邊疆安全區等具體環境，有針對性地設置權重。對于某些特殊地區，甚至可以設立單獨的個性化指標。只要該地區完成了這一特定指標，即可在其他通用指標上給予一定的替代或豁免。

第三，指標體系應建立動態調整機制。考核指標應根據各地區經濟發展的階段進行調整，例如以五年為一個周期進行更新。同時，指標調整還需適應國家重大政策的變化。例如，在“十五五”開局之年，若面臨“供強需弱”的突出矛盾，政策重心需轉向需求側，考核導向也應隨之動態調整，將補齊需求短板列為首要任務。不同階段的政策考核導向存在差異，因此必須保持調整的動態化。

第四，考核主體應實現多元化。在具體考核過程中，除了上級政府的縱向考核外，應鼓勵多元主體參與，引入第三方考核體系，實現多手段協同評價。

總體而言，建立這樣一套差異化且逐步完善的地方政府績效考核體系，旨在圍繞高質量發展目標，充分發揮區域協調發展戰略及主體功能區戰略的疊加效應。在“十五五”期間，既要優化重大生產力布局，又要強調各地區在建設統一大市場的框架下行動，避免僅考慮局部利益。我們需要形成一個簡明、全面、差異而公平的評價體系，防止“一刀切”帶來的觀念扭曲，特別是績效觀的扭曲，從而確立正確的績效觀和可持續發展導向的制度。

最后需要強調的是，這套體系的完善過程雖是逐步的，但必須堅持系統推進。所謂系統推進，是指在要求地方政府實施差異化考核指標的同時，必須配套改革中央與地方的財政關系及一系列相關制度。這包括轉移支付制度、財政體制機制的改革，特別是對于限制開發區和禁止開發區，必須加大轉移支付與生態補償力度。黨的二十屆三中全會已就建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系做出了全面布局，需要深入實施與貫徹落實。

除了理順財政關系，從本質上看，圍繞高質量發展完善考核體系，是糾正地方政府績效觀、健全高水平社會主義市場經濟體制的關鍵。堅持有效市場和有為政府相結合，而界定二者邊界的關鍵正是在于考核評價體系。缺乏科學的考核體系，地方政府在原有績效觀的指導下，極易產生越位、錯位和缺位行為。當前市場上的一些熱點問題，如預制菜、新能源汽車等行業的發展爭議，很大程度上源于政府在產業標準制定及監管實施過程中的缺位。因此，核心任務在于通過一套不斷完善的政府績效考核評價體系，推動高水平社會主義市場經濟體制建設，清晰界定政府和市場的邊界，從而真正推動有效市場和有為政府的有機結合，貫徹落實好黨的二十屆四中全會的重要原則。

以上是我圍繞有效市場和有為政府相結合，特別是聚焦地方政府考核評價體系所談的一些看法,請批評指正。

文章僅作為學術交流，不代表CMF立場。