出口農(nóng)藥被認(rèn)定走私國(guó)家限制進(jìn)出境貨物—淺談出口農(nóng)藥的管理屬性

一、案情簡(jiǎn)介

2024年4月11日，當(dāng)事人以貨樣廣告品方式申報(bào)出口一票貨物，申報(bào)品名：硅油。根據(jù)查驗(yàn)記錄，實(shí)際貨物為特丁津5瓶、丙炔氟草胺3瓶、硝碳草酮5瓶，均為《中華人民共和國(guó)進(jìn)出口農(nóng)藥管理名錄（2022年）》列明商品，出口時(shí)需提供《農(nóng)藥出口通知單》。企業(yè)因無(wú)法辦理《農(nóng)藥出口通知單》，偽報(bào)品名為硅油，逃避海關(guān)監(jiān)管，走私出口國(guó)家限制進(jìn)出境的貨物。

海關(guān)依照《中華人民共和國(guó)海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》第九條第一款第（二）項(xiàng)之規(guī)定，決定對(duì)當(dāng)事人作出如下行政處罰：沒(méi)收丙炔氟草胺3瓶、特丁津5瓶、硝確草酮5瓶。

二、限制進(jìn)出境貨物規(guī)定的法源

禁止或限制進(jìn)出口貨物、技術(shù)的規(guī)定的法源是《對(duì)外貿(mào)易法》，它是我國(guó)對(duì)外貿(mào)易的基本法。根據(jù)《對(duì)外貿(mào)易法》第十八條，國(guó)家基于維護(hù)國(guó)家安全、社會(huì)公共利益、公共道德、保護(hù)人體健康或安全、保護(hù)動(dòng)植物生命或健康等十二項(xiàng)原因，可以禁止或者限制有關(guān)貨物、技術(shù)進(jìn)出口，或采取其他必要措施。這是關(guān)于禁止或限制進(jìn)出口貨物、技術(shù)的原則性規(guī)定。根據(jù)《對(duì)外貿(mào)易法》第二十一條，國(guó)家對(duì)限制進(jìn)出口的貨物，實(shí)行配額、許可證等方式管理；對(duì)限制進(jìn)出口的技術(shù)，實(shí)行許可證管理。

根據(jù)《對(duì)外貿(mào)易法》第二十條、第二十六條，我國(guó)對(duì)于禁止或限制進(jìn)出貨物的規(guī)定主要見(jiàn)于：

1.目錄。對(duì)于禁止或限制進(jìn)出口的貨物、技術(shù)，國(guó)務(wù)院對(duì)外貿(mào)易主管部門(mén)（現(xiàn)為商務(wù)部）會(huì)同國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門(mén)制定、調(diào)整并發(fā)布目錄。截止目前，我國(guó)已經(jīng)公布了九批《禁止進(jìn)口貨物目錄》、八批《禁止出口貨物目錄》，其中有部分已經(jīng)失效。對(duì)于限制進(jìn)出口貨物，實(shí)行許可證管理或配額管理，商務(wù)部在上一年度末會(huì)發(fā)布下一年度的《出口許可證管理貨物目錄》《進(jìn)口許可證管理貨物目錄》，據(jù)此在該年度對(duì)目錄內(nèi)貨物實(shí)行許可證管理。除此之外，還有《兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)出口許可證管理目錄》，以及監(jiān)控化學(xué)品、核、軍品、核兩用品及相關(guān)技術(shù)等出口管制領(lǐng)域的禁止或限制出口。

2.臨時(shí)決定。在目錄外，國(guó)務(wù)院對(duì)外貿(mào)易主管部門(mén)或者由其會(huì)同國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門(mén)，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，可以臨時(shí)決定禁止或者限制特定貨物、技術(shù)的進(jìn)出口。

3.其他法律、行政法規(guī)規(guī)定。對(duì)文物和野生動(dòng)物、植物及其制品等，其他法律、行政法規(guī)有禁止或者限制進(jìn)出口規(guī)定的，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。如：根據(jù)《野生動(dòng)物保護(hù)法》第三十七條，進(jìn)出口中國(guó)締結(jié)或者參加的國(guó)際公約禁止或者限制貿(mào)易的野生動(dòng)物或者其制品名錄，或者出口國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物或者其制品的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國(guó)務(wù)院野生動(dòng)物保護(hù)主管部門(mén)或者國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，并取得國(guó)家瀕危物種進(jìn)出口管理機(jī)構(gòu)核發(fā)的允許進(jìn)出口證明書(shū)。根據(jù)《文物保護(hù)法》第七十八條，文物出境，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國(guó)務(wù)院文物行政部門(mén)指定的文物進(jìn)出境審核機(jī)構(gòu)審核。經(jīng)審核允許出境的文物，由國(guó)務(wù)院文物行政部門(mén)頒發(fā)文物出境許可證，從國(guó)務(wù)院文物行政部門(mén)指定的口岸出境。任何單位或者個(gè)人運(yùn)送、郵寄、攜帶文物出境，應(yīng)當(dāng)向海關(guān)申報(bào)；海關(guān)憑文物出境許可證放行。

三、《進(jìn)出口農(nóng)藥管理名錄》列明商品是否屬于限制出口貨物

《進(jìn)出口農(nóng)藥管理名錄（2022年）》由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、海關(guān)總署公告第416號(hào)（以下簡(jiǎn)稱“416號(hào)公告”）發(fā)布，根據(jù)該公告，農(nóng)藥實(shí)行進(jìn)出口名錄管理，列入名錄的農(nóng)藥，進(jìn)出口時(shí)應(yīng)在中國(guó)國(guó)際貿(mào)易單一窗口網(wǎng)上辦理農(nóng)藥進(jìn)出口通知單。海關(guān)憑農(nóng)藥進(jìn)出口通知單辦理通關(guān)驗(yàn)放手續(xù)。名錄管理最早出現(xiàn)于農(nóng)業(yè)部、海關(guān)總署關(guān)于對(duì)進(jìn)出口農(nóng)藥實(shí)施登記證明管理的通知(1999年7月1日)，根據(jù)該通知，凡在我國(guó)進(jìn)出口列入《進(jìn)出口農(nóng)藥登記證明管理名錄》內(nèi)的農(nóng)藥，進(jìn)出口單位須取得農(nóng)藥部簽發(fā)的“進(jìn)出口農(nóng)藥登記證明”。

那么，列入管理名錄的農(nóng)藥，是否屬于限制出口貨物？筆者認(rèn)為，盡管其出口需辦理農(nóng)藥出口通知單，但《農(nóng)藥出口通知單》的管理邏輯更側(cè)重出口農(nóng)藥的質(zhì)量管理與農(nóng)藥生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的合規(guī)登記管理，而非《對(duì)外貿(mào)易法》意義上的限制出口貨物。依據(jù)如下：

（一）農(nóng)藥出口單位需具備農(nóng)藥生產(chǎn)/經(jīng)營(yíng)許可證，出口的農(nóng)藥需完成農(nóng)藥登記，這是比出口許可證管理更嚴(yán)格的行業(yè)準(zhǔn)入要求。

目前我國(guó)農(nóng)藥出口的核心監(jiān)管依據(jù)是《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》和416號(hào)公告。根據(jù)監(jiān)管規(guī)定，進(jìn)出口的農(nóng)藥應(yīng)在我國(guó)取得農(nóng)藥登記，進(jìn)出口農(nóng)藥的單位應(yīng)取得相應(yīng)的農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)許可證，并對(duì)農(nóng)藥的質(zhì)量負(fù)責(zé)，出口的農(nóng)藥還應(yīng)取得農(nóng)藥生產(chǎn)許可證。農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)可以自營(yíng)出口，也可以委托貿(mào)易企業(yè)出口。即，想要出口農(nóng)藥，并非一件簡(jiǎn)單的事情，而是有著嚴(yán)格的行業(yè)準(zhǔn)入條件，首先要滿足對(duì)出口貨物（此處即農(nóng)藥）質(zhì)量管理的要求，出口的農(nóng)藥應(yīng)取得農(nóng)藥登記，并取得農(nóng)藥生產(chǎn)許可證；其次出口單位應(yīng)獲得農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)許可證。只有在滿足前述條件的前提下，才能在中國(guó)國(guó)際貿(mào)易單一窗口網(wǎng)上辦理《農(nóng)藥出口通知單》?！掇r(nóng)藥出口通知單》僅僅作為一個(gè)載體，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部審核確認(rèn)前述信息后推送給海關(guān)，便于海關(guān)現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)核。從這個(gè)意義上而言，《農(nóng)藥出口通知單》更側(cè)重于對(duì)農(nóng)藥的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理，而非對(duì)出口環(huán)節(jié)的限制性管理。

（二）《進(jìn)出口農(nóng)藥管理名錄》內(nèi)貨物不屬于《對(duì)外貿(mào)易法》所規(guī)定的限制出口貨物管理屬性。

根據(jù)《對(duì)外貿(mào)易法》第二十一條第一款、第二款，國(guó)家對(duì)限制進(jìn)出口的貨物，實(shí)行配額、許可證等方式管理；對(duì)限制進(jìn)出口的技術(shù)，實(shí)行許可證管理。實(shí)行配額、許可證管理的貨物、技術(shù)，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院規(guī)定經(jīng)國(guó)務(wù)院對(duì)外貿(mào)易主管部門(mén)或者經(jīng)其會(huì)同國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門(mén)許可，方可進(jìn)口或者出口。《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》第三十九條第一款規(guī)定，因防治突發(fā)重大病蟲(chóng)害等緊急需要，必要時(shí)國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同國(guó)務(wù)院對(duì)外貿(mào)易主管部門(mén)決定臨時(shí)限制出口規(guī)定數(shù)量、品種的農(nóng)藥。該條款延續(xù)了《對(duì)外貿(mào)易法》關(guān)于限制出口貨物的監(jiān)管規(guī)定，根據(jù)該條款，農(nóng)藥的臨時(shí)限制出口由農(nóng)業(yè)主管部門(mén)會(huì)同商務(wù)部決定。

根據(jù)《對(duì)外貿(mào)易法》第二十條，農(nóng)藥的禁止或限制進(jìn)出口應(yīng)由農(nóng)業(yè)主管部門(mén)會(huì)同商務(wù)部制定、調(diào)整并發(fā)布禁止或限制進(jìn)出口的貨物目錄。目前，我國(guó)有禁止出口的農(nóng)藥，如滴滴涕、六氯苯等農(nóng)藥被列入《禁止出口貨物目錄》（第六批），若我國(guó)對(duì)農(nóng)藥實(shí)施除臨時(shí)限制之外的常規(guī)限制管理，也應(yīng)以目錄形式公布，并要求進(jìn)出口企業(yè)在出口時(shí)申領(lǐng)許可證件，但《進(jìn)出口農(nóng)藥管理名錄》并不等同于限制進(jìn)出口貨物目錄，農(nóng)藥進(jìn)出口通知單無(wú)論從形式上還是從實(shí)質(zhì)上來(lái)說(shuō)，都不是《對(duì)外貿(mào)易法》意義上所規(guī)定的進(jìn)出口許可證件。

結(jié)語(yǔ)

筆者認(rèn)為，《進(jìn)出口農(nóng)藥管理名錄》列明商品，其所需的《農(nóng)藥出口通知單》，本質(zhì)是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部對(duì)農(nóng)藥的質(zhì)量管理和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理，并作為載體提供給海關(guān)驗(yàn)核，而非限制出口管理。其監(jiān)管邏輯是通過(guò)行業(yè)準(zhǔn)入許可（生產(chǎn)/ 經(jīng)營(yíng)許可證）、產(chǎn)品登記等前置要求保障合規(guī)，而非禁止或限制貨物進(jìn)出口本身，與《對(duì)外貿(mào)易法》規(guī)定的配額、許可證管理有著本質(zhì)區(qū)別。

若隨意將登記類、備案類文件等同于限制類證件，將合規(guī)登記要求拔高為限制管理，不僅違背《對(duì)外貿(mào)易法》的立法本意，還可能不當(dāng)擴(kuò)大走私的認(rèn)定范圍，給企業(yè)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)不必要的法律風(fēng)險(xiǎn)，也不利于營(yíng)造清晰、穩(wěn)定的外貿(mào)合規(guī)環(huán)境。唯有嚴(yán)格依據(jù)法定標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定“限制進(jìn)出口貨物”，才能既維護(hù)監(jiān)管秩序，又避免擴(kuò)大化認(rèn)定帶來(lái)的執(zhí)法偏差與市場(chǎng)困擾，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效能與營(yíng)商環(huán)境的良性平衡。

本文作者：上海蘭迪（深圳）律師事務(wù)所 海關(guān)與財(cái)稅團(tuán)隊(duì) 李煒律師