山東高院裁判：對房屋征收補償決定的合法性審查

裁判要旨

1.關于房屋評估機構選定程序是否合法

《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十條第一款規定：“房地產價格評估機構由被征收人協商選定；協商不成的，通過多數決定、隨機選定等方式確定，具體辦法由省、自治區、直轄市制定。”《山東省國有土地上房屋征收與補償條例》第三十九條規定：“被征收人在公告協商期內協商不成的，房屋征收部門可以組織采取逐戶征詢、集中投票或者通過抽簽、搖號等隨機方式選定房地產價格評估機構。采取集中投票、抽簽或者搖號等方式選定房地產價格評估機構時，房屋征收部門應當邀請被征收人、鄉鎮人民政府、街道辦事處和居民委員會代表等進行現場監督。”據此，在涉案片區被征收人未協商一致的情況下，通過抽簽方式選定評估機構，符合上述相關規定。

2.關于評估報告確定的房屋價值是否合理

《國有土地上房屋征收評估辦法》第十四條第一款規定：“被征收房屋價值評估應當考慮被征收房屋的區位、用途、建筑結構、新舊程度、建筑面積以及占地面積、土地使用權等影響被征收房屋價值的因素。”據此，涉案房地產評估分戶報告確定的評估時點為房屋征收決定公告之日，評估時點的確定符合法律規定。評估機構對被征收房屋的測算選用比較法，然后結合被征收房屋的區位、實體、權益等多種因素與選取的新建普通商品住房進行對比修正，得出征收補償價值。評估機構對涉案房屋評估的價值類型和技術路線，未違反相關規定。在評估機構作出的房地產評估分戶報告中，兩名具有房地產價格評估資格的房地產估價師簽字，房地產評估分戶報告并不存在《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第三十二條規定的內容欠缺或結論不明等情形，亦無證據證明存在評估結論明顯偏離市場價值的情形。

《國有土地上房屋征收評估辦法》第二十條、第二十一條、第二十二條規定，房屋被征收人對房地產價格評估機構受委托作出的房屋價值評估結果有異議，可以向房地產價格評估機構書面申請復核評估；對復核評估結果有異議，可以向被征收房屋所在地評估專家委員會申請鑒定。據此，當事人認為分戶評估報告對其房屋的價值評估過低，遠遠低于周邊商品房價格，向評估機構提出復核申請，評估機構進行了答復，復核結論為評估依據合理、充分，評估程序合法、有效，評估結果不變。當事人未繼續向評估專家委員會申請鑒定，應視為對復核結論的認可。

3.關于案涉《補償決定》的內容是否合法的問題

《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十六條第二款規定：“補償決定應當公平，包括本條例第二十五條第一款規定的有關補償協議的事項。”據此，《補償決定》明確了補償方式、補償金額和支付期限、搬遷費、臨時安置費及復議和訴訟權利等，相關費用及補償金額經核算，符合《征收補償方案》的規定。

案例詳情

山東省高級人民法院

行 政 判 決 書

（2023）魯行終611號

上訴人（原審原告）徐某波，女，1972年9月20日出生，漢族，住濰坊市奎文區。

委托代理人黃曉麗、李佳欣，均系北京在明律師事務所律師。

被上訴人（原審被告）濰坊市奎文區人民政府，住所地濰坊市奎文區勝利東街4919號。

法定代表人劉建安，區長。

委托代理人譚保民，濰坊市奎文區房屋征收與補償服務中心主任。

委托代理人成強，山東求是和信律師事務所律師。

上訴人徐某波因訴被上訴人濰坊市奎文區人民政府（以下簡稱奎文區政府）房屋征收補償一案，不服濰坊市中級人民法院（2023）魯07行初35號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭審理了本案，現已審理終結。

原審法院經審理查明：原告徐某波是濰坊市奎文區某地的所有權人，房屋所有權證號為濰房權證市屬字第0×**號，房屋證載建筑面積為150.53平方米，房屋用途為住宅。2022年4月25日，被告奎文區政府作出《濰坊市奎文區人民政府關于濰坊市人民醫院南樂道以南片區房屋征收決定》（以下簡稱《征收決定》），并附《征收補償方案》。同年4月26日，奎文區政府作出奎政征［2022］1號《關于濰坊市人民醫院南樂道以南片區房屋征收決定的公告》，連同《征收補償方案》一并予以張貼公告。原告的案涉房屋在《征收決定》公示的被征收范圍內。上述《征收決定》及《征收補償方案》已經（2022）魯07行初32號行政判決、（2022）魯行終893號行政判決確認為合法有效。

奎文區政府公布的《征收補償方案》載明，…二、住宅房屋補償方式（一）貨幣補償內容：1．貨幣補償內容：（1）被征收房屋主房價值補償：由房地產價格評估機構評估確定。（2）被征收房屋裝飾裝修補償、附屬物補償及配套設施遷移補償：由房地產價格評估機構評估確定。（3）搬遷費：每戶600元。（4）臨時安置費：按被征收房屋主房建筑面積每月每平方米10元標準，一次性給予6個月補償。每月不足500元的，以500元計算。2．搬遷獎勵：凡在規定的簽約期限內簽訂補償協議并在協議約定的時間內完成搬遷的，按被征收房屋主房價值補償的20%給予貨幣獎勵。3．資金撥付：貨幣補償協議簽訂并辦理房產證、土地證注銷登記手續后，5個工作日內將被征收房屋主房價值補償、裝飾裝修補償、附屬物補償、配套設施遷移補償、搬遷費、臨時安置費支付給被征收人。搬遷獎勵款待被征收人將被征收房屋騰空、交房后，5個工作日內支付給被征收人。（二）產權調換方式：1．用于產權調換的房屋（以下簡稱安置房）及其相關情況：（1）安置地點：異地安置于某小區1#樓3至17層、2#樓1單元3至17層、15#樓2單元2至16層部分房屋（安置地點坐落于寶通街以北、玉泉街以東，見附件一）。（2）安置房過渡期限：…（3）安置房型：…（見附件二）。（4）裝修標準：見附件三。（5）安置房安置價格：由房地產價格評估機構評估確定。（6）地下儲藏室價格：由房地產價格評估機構評估確定。（7）地下停車位：可自愿購買。購買優惠價8萬元/個，每戶限購1個優惠車位。（8）選房原則：…2．貨幣補償內容：（1）被征收房屋裝飾裝修補償、附屬物補償及配套設施遷移補償：由房地產價格評估機構評估確定。（2）搬遷費：每戶1200元。（3）臨時安置費：按被征收房屋主房建筑面積每月每平方米10元標準，一次性先給予36個月補償，待回遷安置時，再按實際過渡期限進行結算。每月不足500元的，以500元計算。因房屋征收部門的責任延長過渡期限的，自逾期之日起按照標準雙倍支付臨時安置費。3．搬遷獎勵：凡在規定的簽約期限內簽訂補償協議并在協議約定的時間內完成搬遷的，按被征收房屋主房價值補償的20%給予貨幣獎勵。

2022年4月26日，濰坊市奎文區住房和城鄉建設局作出《濰坊市人民醫院南樂道以南片區房屋征收評估機構選取工作通知》并予以公示，該通知載明：…三、房屋被征收人可從上述三家候選機構中優先考慮，選定一家作為本片區的評估機構，也可按本通知第二條規定選取其他符合條件的評估機構。四、房屋被征收人需在2022年5月6日下午5：30前協商選定房地產價格評估機構，并將選定結果以書面形式報房屋征收部門。五、協商不成的，將于5月7日上午在濰坊市人民醫院片區××室，采取抽簽方式從候選評估機構中隨機選取，公證機關現場公證。

2022年5月7日，在公證處的公證下，濰坊市奎文區住房和城鄉建設局抽簽選取山東恒通土地房地產資產評估有限公司為南樂道以南片區的房屋征收評估機構，對于選取過程，公證書載明：二O二二年五月七日上午，…在申請人指派的參加人員陳某、李某慶及部分被征收人、街道、社區工作人員面前，公證人員向申請人指派的抽簽人員顏某濤分別展示打印有“山東匯港土地房地產評估測繪有限公司”、…“山東恒通土地房地產資產評估有限公司”的紙簽，三枚紙簽大小、材質均相同。同日，濰坊市奎文區住房和城鄉建設局對評估機構選定結果予以公示。

2022年5月10日，山東恒通土地房地產資產評估有限公司出具分戶評估結果公示表，并予以張貼公示。5月15日，山東恒通房地產土地評估測繪有限公司出具關于徐某波案涉房屋的房地產評估分戶報告，被告工作人員于5月17日向原告郵寄送達。2022年5月27日，原告就上述評估分戶報告向山東恒通土地房地產資產評估有限公司提出復核申請，山東恒通土地房地產資產評估有限公司于2022年6月1日進行了答復，復核結論為：評估依據合理、充分，評估程序合法、有效，評估結果不變。

2022年8月29日，濰坊市奎文區住房和城鄉建設局作出《濰坊市奎文區住房和城鄉建設局關于對濰坊市人民醫院南片區房屋被征收人徐某波等五戶作出房屋征收補償決定的請示》（濰奎住建呈〔2022〕29號），申請奎文區政府對在濰坊市人民醫院南片區征收項目簽約期限內未能達成補償協議的被征收人依法作出房屋補償決定。

2022年11月21日，奎文區政府作出濰奎政征補字〔2022〕10號《房屋征收補償決定書》（以下簡稱《補償決定》），載明：…登記在被征收人徐某波名下的奎文區某地房屋，位于濰坊市人民醫院南樂道以南片區房屋征收范圍。房屋所有權證號為濰房權證市屬字第0×**號，房屋證載建筑面積為150.53平方米，房屋用途為住宅。…根據國務院《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十六條規定，按照《征收補償方案》，本機關作出房屋征收補償決定如下：一、對被征收人徐某波名下的奎文區某地房屋實施征收，被征收人應按照《征收補償方案》的規定選擇貨幣補償或產權調換。二、被征收人如果選擇貨幣補償，應得貨幣數額為：1、主房價值補償：1257517元；2、搬遷費：600元：3、臨時安置費：9430.2元。上述3項合計為人民幣1267547.2元。被征收房屋裝飾裝修價值補償、附屬物價值補償及配套設施遷移費補償待被征收人同意入戶查勘后進行據實補償。三、被征收人如果選擇產權調換，應按《征收補償方案》的規定選擇用于產權調換的房屋。用于產權調換的房屋價值與被征收房屋價值的差價按《征收補償方案》規定結清。另被征收人應得搬遷費1200元，臨時安置費按《征收補償方案》規定據實結算，被征收房屋裝飾裝修價值補償、附屬物價值補償及配套設施遷移費補償待被征收人同意入戶查勘后進行據實補償。上述二、三項款項已存儲于中國建設銀行股份有限公司濰坊奎文支行。四、被征收人應自收到本決定書之日起15日內到濰坊市奎文區人民政府廣文街道辦事處選擇補償方式，辦理房屋征收補償手續，領取相關款項，并將奎文區某地房屋騰空，交付房屋征收部門。該決定書另載明了徐某波的救濟權利、方式及期限。

奎文區政府于2022年12月1日向原告送達《補償決定》，原告不服提起本案訴訟。

原審法院認為：房屋征收決定是征收補償決定的前置程序，本案所涉《征收決定》的效力已為生效判決所確認，故本次訴訟中不再對該征收決定的合法性予以審查。通過雙方的訴辯主張，本案雙方爭議的焦點問題是奎文區政府作出的涉案《補償決定》是否合法。

第一，關于分戶評估報告確定的房屋價值補償是否合理的問題，這也是雙方爭議的主要焦點。原告認為分戶評估報告對其房屋的價值評估過低，遠遠低于周邊商品房價格，但原告未申請濰坊市房地產價格評估專家委員會進行鑒定。依據《國有土地上房屋征收評估辦法》（建房［2011］77號）第十四條第一款規定，被征收房屋價值評估應當考慮被征收房屋的區位、用途、建筑結構、新舊程度、建筑面積以及占地面積、土地使用權等影響被征收房屋價值的因素。周邊商鋪與案涉房屋在建筑結構、新舊程度、土地使用權年限等方面均不相同，不具有可比性。根據《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第六十二條的規定，對被告在行政程序中采納的鑒定結論，原告或者第三人提出證據證明有下列情形之一的，人民法院不予采納：（一）鑒定人不具備鑒定資格；（二）鑒定程序嚴重違法；（三）鑒定結論錯誤、不明確或者內容不完整。原告提交的證據不能證明評估報告存在以上情形，且就原告對評估公司做出房產評估的依據、選取比較案例商品房的原因、選取基準樓的依據以及評估報告對比因素評分標準等提出的異議，評估人員在庭審中一一進行了說明，故被告采信該評估報告并據此作出《補償決定》，并無不當。

第二，關于奎文區政府作出的涉案《補償決定》的內容是否合法的問題。《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十六條規定，“房屋征收部門與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協議，或者被征收房屋所有權人不明確的，由房屋征收部門報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依照本條例的規定，按照征收補償方案作出補償決定，并在房屋征收范圍內予以公告。補償決定應當公平，包括本條例第二十五條第一款規定的有關補償協議的事項。被征收人對補償決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟。”第二十五條第一款規定，“房屋征收部門與被征收人依照本條例的規定，就補償方式、補償金額和支付期限、用于產權調換房屋的地點和面積、搬遷費、臨時安置費或者周轉用房、停產停業損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項，訂立補償協議。”本案中，奎文區政府作出的涉案《補償決定》規定了補償方式、補償金額和支付期限、搬遷費、臨時安置費及復議和訴訟權利等，相關費用及補償金額經核算，符合《征收補償方案》的規定。同時該《征收補償方案》對于安置房的地點、面積、過渡期限等內容均進行了規定，結合附件，被征收人可據此進行比較和選擇。原告稱補償決定中用于產權調換房屋不具體明確與事實不符。綜上，被告作出的《補償決定》的內容符合《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十五條、第二十六條的規定。關于《補償決定》缺失部分費用的問題，系因原告不同意入戶勘查所致，被告在《補償決定》中已明確載明，房屋室內裝飾裝修、移裝費及地上附著物評估價值等三部分費用待原告同意入戶勘查后據實補償，未侵害原告的合法權益。

第三，關于補償方式是否合法的問題。《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十一條規定，“被征收人可以選擇貨幣補償，也可以選擇房屋產權調換。”本案中，奎文區政府在《補償決定》中提供了貨幣補償和房屋產權調換兩種方式供原告選擇，并未剝奪其選擇權。同時，被告對涉案房屋及商業安置房價值進行了評估，以確定產權調換房屋價值，用于產權調換，上述行為足以保障原告可實際享有并行使選擇權。

第四，關于被告作出《補償決定》的程序是否合法的問題。《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十條規定，“房地產價格評估機構由被征收人協商選定；協商不成的，通過多數決定、隨機選定等方式確定，具體辦法由省、自治區、直轄市制定。”《山東省國有土地上房屋征收與補償條例》第三十九條規定，被征收人在公告協商期內協商不成的，房屋征收部門可以組織采取逐戶征詢、集中投票或者通過抽簽、搖號等隨機方式選定房地產價格評估機構。采取集中投票、抽簽或者搖號等方式選定房地產價格評估機構時，房屋征收部門應當邀請被征收人、鄉鎮人民政府、街道辦事處和居民委員會代表等進行現場監督。本案中，濰坊市奎文區住房和城鄉建設局公示的《濰坊市人民醫院南樂道以南片區房屋征收評估機構選取工作通知》賦予了被征收人首先協商選定房地產價格評估機構的權利，協商不成的，則采取抽簽方式從候選評估機構中隨機選取。因被征收人未協商一致，最終涉案被征收項目通過隨機選定的方式，并在公證處的公證下選定山東恒通土地房地產資產評估有限公司為評估機構，評估機構的選擇符合法定程序。公證書顯示選取過程中，邀請了部分被征收人、街道、社區工作人員等參加，符合法律規定。原告主張選定評估機構程序不合法，依據不足，不予支持。奎文區人民政府作出《補償決定》后進行了公告，并送達給原告，送達程序也符合法律規定。

綜上，被告奎文區政府作出的《補償決定》內容及程序均符合法律規定，原告要求撤銷，依據不足，不予支持。據此，依據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決駁回徐某波的訴訟請求。

上訴人徐某波不服原審法院判決提起上訴，請求撤銷原審法院判決并改判支持上訴人的訴訟請求。理由如下：一、涉案房屋評估機構選定程序違法。本案被上訴人提交的證據無法證明評估機構選擇的合法性，原審法院作出評估程序合法的認定與在案證據嚴重不符。二、涉案房屋評估分戶報告存在重大錯誤，確定的房屋價值補償明顯不合理。評估公司在作出評估分戶報告前并未依法對上訴人的房屋進行實地查勘，嚴重違反法定估價程序，評估分戶報告的內容缺乏現實依據。該評估分戶報告選取的基準樓與上訴人房屋房齡相差大，價值相距甚遠，系數的認定無法律依據及明確標準。被上訴人故意選取價值低的樓房來評估上訴人的房屋，因此確定的房屋補償價值明顯不合理，嚴重侵犯上訴人的合法權益。原審法院認為被上訴人采信該評估報告并作出《補償決定》并無不當，缺乏事實和法律依據。三、房屋征收部門未與上訴人就補償問題進行充分協商，被上訴人作出的《補償決定》程序嚴重違法。濰坊市奎文區住房和城鄉建設局沒有與上訴人溝通補償事宜，違規選擇評估機構，被上訴人未審查本案協商的具體情況，直接作出《補償決定》，程序嚴重違法。四、《補償決定》中的補償方式不合法。被上訴人作出的《補償決定》沒有包含用于產權調換房屋的地點和面積、周轉用房、停產停業損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項，導致產權調換方式不具有現實可行性。綜上，被上訴人作出的《補償決定》從房屋價值、補償內容、補償方式以及作出程序均存在嚴重違法情形，原審法院認定事實不清，適用法律錯誤，請求依法予以糾正。

被上訴人奎文區政府未提交書面答辯意見。

各方當事人在原審中提交的證據和依據等已制作電子卷宗移送本院。本院同意原審法院確認的案件事實。

本院認為：本案爭議的焦點問題是被上訴人作出的案涉《補償決定》是否合法。

一、關于房屋評估機構選定程序是否合法的問題

《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十條第一款規定：“房地產價格評估機構由被征收人協商選定；協商不成的，通過多數決定、隨機選定等方式確定，具體辦法由省、自治區、直轄市制定。”《山東省國有土地上房屋征收與補償條例》第三十九條規定：“被征收人在公告協商期內協商不成的，房屋征收部門可以組織采取逐戶征詢、集中投票或者通過抽簽、搖號等隨機方式選定房地產價格評估機構。采取集中投票、抽簽或者搖號等方式選定房地產價格評估機構時，房屋征收部門應當邀請被征收人、鄉鎮人民政府、街道辦事處和居民委員會代表等進行現場監督。”本案中，從《濰坊市人民醫院南樂道以南片區房屋征收評估機構選取工作通知》的內容來看，涉案片區房屋評估機構首先由被征收人協商選定，如果協商不成，則采取抽簽方式從候選評估機構中隨機選取。由于涉案片區被征收人未協商一致，因此最終涉案項目通過抽簽的隨機選定方式，符合上述相關規定。涉案片區確定山東恒通土地房地產資產評估有限公司為評估機構，系在濰坊市奎文公證處的公證下抽簽選定，公證書載明選取過程中邀請了部分被征收人、街道、社區工作人員等參加，符合法定程序，并無不當。上訴人主張評估機構選定程序違法，缺乏事實依據，原審法院不予支持，并無不當。

二、關于評估報告確定的房屋價值是否合理的問題

《國有土地上房屋征收評估辦法》第十四條第一款規定：“被征收房屋價值評估應當考慮被征收房屋的區位、用途、建筑結構、新舊程度、建筑面積以及占地面積、土地使用權等影響被征收房屋價值的因素。”本案中，涉案房地產評估分戶報告確定的評估時點為房屋征收決定公告之日，即2022年4月26日，評估時點的確定符合法律規定。根據房地產評估分戶報告的內容，評估機構對被征收房屋的測算選用比較法，然后結合被征收房屋的區位、實體、權益等多種因素與選取的新建普通商品住房進行對比修正，得出征收補償價值。評估機構對涉案房屋評估的價值類型和技術路線，未違反相關規定。在評估機構作出的房地產評估分戶報告中，兩名具有房地產價格評估資格的房地產估價師簽字，房地產評估分戶報告并不存在《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第三十二條規定的內容欠缺或結論不明等情形，亦無證據證明存在評估結論明顯偏離市場價值的情形，故上訴人關于房地產評估分戶報告存在錯誤的主張，本院不予支持。《國有土地上房屋征收評估辦法》第二十條、第二十一條、第二十二條規定，房屋被征收人對房地產價格評估機構受委托作出的房屋價值評估結果有異議，可以向房地產價格評估機構書面申請復核評估；對復核評估結果有異議，可以向被征收房屋所在地評估專家委員會申請鑒定。上訴人認為分戶評估報告對其房屋的價值評估過低，遠遠低于周邊商品房價格，向評估機構提出復核申請，評估機構于2022年6月1日進行了答復，復核結論為評估依據合理、充分，評估程序合法、有效，評估結果不變。上訴人未繼續向評估專家委員會申請鑒定，應視為對復核結論的認可。

三、關于案涉《補償決定》的內容是否合法的問題

《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十六條第二款規定：“補償決定應當公平，包括本條例第二十五條第一款規定的有關補償協議的事項。”本案中，被上訴人作出的案涉《補償決定》明確了補償方式、補償金額和支付期限、搬遷費、臨時安置費及復議和訴訟權利等，相關費用及補償金額經核算，符合《征收補償方案》的規定。關于上訴人主張《補償決定》中用于產權調換房屋不具體明確導致補償方式不合法的問題。結合本案事實，被上訴人已在《征收補償方案》對于安置房的地點、面積、過渡期限等內容均進行了明確規定，被征收人可據此進行比較和選擇，故原審法院對其主張不予支持，并無不當。關于《補償決定》缺失房屋裝飾裝修、附屬物及配套設施遷移費補償的問題，系上訴人不同意入戶勘查所致，被上訴人在《補償決定》中已明確載明，三部分費用待被征收人同意入戶勘查后據實補償，不違反《國有土地上房屋征收與補償條例》和《征收補償方案》的規定，未侵害被征收人的合法權益。案涉《補償決定》中提供了貨幣補償和房屋產權調換兩種方式供上訴人選擇，并未剝奪其選擇權。同時被上訴人對涉案房屋及商業安置房價值進行了評估，以確定產權調換房屋價值，故案涉《補償決定》認定事實清楚，適用法律正確，并無不當。

綜上，原審法院判決認定事實清楚，適用法律正確，審理程序合法，依法應予維持。上訴人的上訴理由不能成立，不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

二審案件受理費50元，由上訴人徐某波負擔。

本判決為終審判決。

審 判 長　　陳　暉

審 判 員　　曹林燦

審 判 員　　王云閣

二〇二四年一月九日

法官助理　　高　健

書 記 員　　孟　真

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