最高法院判例：不履行法定職責案件起訴期限的計算——張志新訴恒山區(qū)政府等行政補償案

裁判要旨

除法律、法規(guī)對行政機關履行職責的期限另有規(guī)定的之外，行政機關在接到申請之日起兩個月內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織可以在兩個月的履責期限屆滿之日起六個月內(nèi)提起訴訟。行政機關沒有履行法定職責，且沒有作出處理決定的，其履責義務呈持續(xù)存在狀態(tài)，不因為超過起訴期限而免除。超過六個月起訴期限，公民、法人或者其他組織再次提出履責申請，行政機關有義務繼續(xù)履行。行政機關作出的處理決定，與已超過起訴期限的前一個不履責行為不是同一個行政行為，公民、法人或者其他組織在起訴期限內(nèi)提起行政訴訟，人民法院應當依法受理。

案例詳情

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2018）最高法行再203號

再審申請人（一審起訴人、二審上訴人）張志新，男，1957年5月21日出生，漢族，住黑龍江省雞西市雞冠區(qū)。

再審申請人張志新因與黑龍江省雞西市恒山區(qū)人民政府（以下簡稱恒山區(qū)政府）、黑龍江省雞西市恒山區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督和煤炭管理局（以下簡稱恒山區(qū)安監(jiān)局）行政補償一案，不服黑龍江省高級人民法院（2017）黑行終339號行政裁定，向本院申請再審。本院于2018年11月22日作出（2018）最高法行申106號行政裁定，提審本案。提審后，本院依法組成合議庭對本案進行了審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。2004年，經(jīng)恒山區(qū)政府招商引資，張志新到恒山區(qū)義安村作為雞西煤業(yè)洪澤煤礦實際經(jīng)營人，投資經(jīng)營洪澤煤礦。2007年，恒山區(qū)政府將洪澤煤礦列入政策性關閉名單，張志新煤礦被關停。張志新不服關閉煤礦行政補償事宜多次上訪，請求給予合理補償，相關部門就此多次協(xié)商。2008年1月17日，恒山區(qū)煤炭工業(yè)局作出恒煤字【2008】第21號《關于雞西煤業(yè)洪澤煤礦補掘斜井情況調(diào)查報告》，說明張志新自2004年經(jīng)營以來，對洪澤煤礦累計投入資金達1029.5萬元。由于該地區(qū)礦井補斜方面投入較大，加之小煤礦審批地段地質(zhì)構(gòu)造相對復雜，請上級部門在關閉礦井補償方面酌情考慮。2009年9月14日黑龍江省雞西市人民政府（以下簡稱雞西市政府）作出《關于雞西市2006年和2007年關閉煤礦礦主上訪問題的情況報告》，說明恒山區(qū)委常委會研究決定，對每處關閉礦井進行總額為100萬元的補助。要求關閉礦井礦主與恒山區(qū)政府簽訂關閉礦井資金補助協(xié)議書，補助金額全部到位后，煤礦關閉事宜就此終結(jié)，礦主不得再向任何機關提出任何要求。張志新對上述補償數(shù)額有異議，沒有與恒山區(qū)政府簽訂補助協(xié)議。后張志新繼續(xù)上訪。2012年11月15日恒山區(qū)政府向黑龍江省信訪局呈報恒政呈【2012】87號《恒山區(qū)政府關于恒山區(qū)原洪澤煤礦礦主張志新上訪反映問題處理情況的報告》。2016年8月9日恒山區(qū)安監(jiān)局對張志新作出《關于張志新反映洪澤煤礦關閉后補償不合理的處理意見》（以下簡稱處理意見），說明張志新認為洪澤煤礦關閉井口實際投入1000萬元，與補償100萬元差距太大，張志新常年上訪，政府也多次協(xié)調(diào)，提出了一些解決辦法，但張志新不接受，所以建議張志新走法律程序解決。張志新曾以恒山區(qū)政府為被告，訴請確認行政強制拆除行為違法并賠償，黑龍江省雞西市中級人民法院于2016年3月9日作出（2016）黑03行初12號行政裁定，以超過起訴期限為由裁定不予立案。張志新上訴，黑龍江省高級人民法院于2016年6月15日作出（2016）黑行終208號行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。張志新申請再審，本院于2016年12月9日作出（2016）最高法行申4142號行政裁定，駁回張志新的再審申請。2016年11月18日，張志新以恒山區(qū)政府、恒山區(qū)安監(jiān)局為被告提起本案訴訟，請求判決恒山區(qū)政府、恒山區(qū)安監(jiān)局對關閉煤礦造成的經(jīng)濟損失作出補償1029.5萬元的書面決定。黑龍江省雞西市中級人民法院一審裁定認為，張志新就該項訴訟請求于2016年3月2日已向該院提起過訴訟，該院于2016年3月9日作出（2016）黑03行初12號裁定，因其請求已超過法定的起訴期限，不予立案。張志新向黑龍江省高級人民法院提出上訴，黑龍江省高級人民法院于2016年6月15日作出裁定，駁回上訴，維持一審裁定。故張志新現(xiàn)又以同一事實和理由提起訴訟，屬重復訴訟，該院不予受理。依照《最高人民法院關于執(zhí)行 <中華人民共和國行政訴訟法> 若干問題的解釋》第四十四條第一款第八項之規(guī)定，裁定對張志新的起訴不予立案。張志新不服，向黑龍江省高級人民法院提起上訴。

黑龍江省高級人民法院二審裁定認為，《最高人民法院關于執(zhí)行 <中華人民共和國行政訴訟法> 若干問題的解釋》第四十四條第一款第八項規(guī)定，起訴人重復起訴的，應當裁定不予受理；已經(jīng)受理的，裁定駁回起訴。（2016）黑03行初12號行政裁定訴訟請求為確認恒山區(qū)政府強行拆除煤礦行為違法，并賠償直接損失。本案訴訟請求為判決恒山區(qū)政府、恒山區(qū)安監(jiān)局對張志新因煤礦關閉造成的經(jīng)濟損失補償1029.5萬元。兩案的訴訟請求和當事人不同，不屬重復起訴。一審法院以重復起訴為由，裁定對張志新的起訴不予立案，裁定理由不當，該院予以糾正。《最高人民法院關于執(zhí)行 <中華人民共和國行政訴訟法> 若干問題的解釋》第一條第二款第六項規(guī)定，對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務不產(chǎn)生實際影響的行為，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。恒山區(qū)安監(jiān)局作出的《關于張志新反映洪澤煤礦關閉后補償不合理的處理意見》是對張志新上訪事項的答復意見，對張志新權(quán)利義務沒有產(chǎn)生新的影響。張志新實質(zhì)還是對2009年恒山區(qū)委常委會研究決定，對每處關閉礦井進行總額為100萬元的補助數(shù)額不服。《最高人民法院關于執(zhí)行 <中華人民共和國行政訴訟法> 若干問題的解釋》第四十一條第一款規(guī)定，行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過2年。2009年張志新已經(jīng)知道恒山區(qū)政府決定給其補償100萬元的事實，張志新因不同意該補償標準而沒有與恒山區(qū)政府簽訂補助協(xié)議。后張志新一直到相關部門上訪，但其一直沒有到法院提起訴訟。其于2016年11月才提起行政訴訟，已經(jīng)超過2年的法定起訴期限。一審裁定不予立案結(jié)果并無不當。張志新主張自收到恒山區(qū)安監(jiān)局的處理意見時計算起訴期限無法律依據(jù)，不予支持。一審裁定對張志新的起訴不予立案正確，張志新的上訴理由不能成立。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規(guī)定，裁定駁回上訴，維持一審裁定。

張志新申請再審稱：一、二審裁定認定事實不清，適用法律錯誤。一、恒山區(qū)政府于2009年提出的補償100萬元僅為磋商意見，張志新并沒有與政府達成一致意向，也未簽訂補償協(xié)議。二、恒山區(qū)政府在2016年8月9日作出《處理意見》之前從未作出補償決定，張志新對處理意見不服，提起訴訟未超過起訴期限。請求撤銷一、二審裁定，依法再審本案，裁定對本案立案審理。本院認為，本案的焦點問題是張志新的起訴是否超過起訴期限。一、關于不履行法定職責案件的起訴期限計算問題《中華人民共和國行政訴訟法》第四十七條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織申請行政機關履行保護其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責，行政機關在接到申請之日起兩個月內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟。法律、法規(guī)對行政機關履行職責的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。《最高人民法院關于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 若干問題的解釋》第四條規(guī)定，公民、法人或者其他組織依照行政訴訟法第四十七條第一款的規(guī)定，對行政機關不履行法定職責提起訴訟的，應當在行政機關履行法定職責期限屆滿之日起六個月內(nèi)提出。根據(jù)上述法律和司法解釋規(guī)定，除法律、法規(guī)對行政機關履行職責的期限另有規(guī)定的之外，行政機關在接到申請之日起兩個月內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織可以在兩個月的履責期限屆滿之日起六個月內(nèi)提起訴訟。行政機關沒有履行法定職責，且沒有作出處理決定的，其履責義務呈持續(xù)存在狀態(tài)，不因為超過起訴期限而免除。超過六個月起訴期限，公民、法人或者其他組織再次提出履責申請，行政機關有義務繼續(xù)履行。行政機關作出的處理決定，與已超過起訴期限的前一個不履責行為不是同一個行政行為，公民、法人或者其他組織在起訴期限內(nèi)提起行政訴訟，人民法院應當依法受理。二、本案張志新的起訴未超過起訴期限《最高人民法院關于執(zhí)行 <中華人民共和國行政訴訟法> 若干問題的解釋》第四十一條第一款規(guī)定，行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過2年。本案中，2007年恒山區(qū)政府將張志新的煤礦關停，雙方就補償事宜一直在進行協(xié)商，并未簽訂補償協(xié)議，恒山區(qū)政府始終未就是否給予張志新補償作出行政決定，恒山區(qū)政府的履責義務呈持續(xù)狀態(tài)。2009年9月14日，雞西市政府作出《關于雞西市2006年和2007年關閉煤礦礦主上訪問題的情況報告》，系雞西市政府向黑龍江省督查組作出的報告，并非行政補償決定，不能以此作為本案計算起訴期限的起算日期。2016年8月9日，恒山區(qū)安監(jiān)局對張志新作出《處理意見》，明確告知張志新恒山區(qū)政府決定對其補償100萬元，建議張志新走法律程序解決，此為恒山區(qū)政府、恒山區(qū)安監(jiān)局就補償問題作出的處理決定，應當以此作為起訴期限的起算日期。2016年11月18日，張志新提起本案訴訟，并未超過2年的法定起訴期限。二審認定本案超過起訴期限，維持一審裁定，認定事實不清，適用法律錯誤，應當予以糾正。本案系張志新對恒山區(qū)政府、恒山區(qū)安監(jiān)局關閉煤礦不履行補償職責而提起的訴訟，不同于此前其以恒山區(qū)政府為被告就強制關閉煤礦行為請求確認行政強制拆除違法并賠償?shù)脑V訟。兩案的訴訟標的、訴訟請求和當事人不同，不屬重復起訴。一審以重復起訴為由，裁定對張志新的起訴不予立案，認定事實不清，適用法律錯誤，二審裁定予以糾正，本院予以支持。

綜上，原審裁定認定事實不清，適用法律錯誤，依法應予糾正。張志新的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第一、四項規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 的解釋》第一百二十三條第二項之規(guī)定，裁定如下：一、撤銷黑龍江省高級人民法院（2017）黑行終339號行政裁定；二、撤銷黑龍江省雞西市中級人民法院（2016）黑03行初48號行政裁定；三、指令黑龍江省雞西市中級人民法院立案受理。本裁定為終審裁定。

審判長　　袁曉磊

審判員　　萬　挺

審判員　　武建華

二〇一八年十二月二十九日

法官助理 林 璐

書記員 宮 傲

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