對“未征先占土地”行為的行政賠償方式

裁判要旨

行政機關在未取得合法征地手續的情況下強行占用農民承包經營的土地，損毀耕地上的農作物，屬于違法行為。在非法占用土地引起的行政賠償案件中，基于耕地保護的特殊性，支付賠償金的方式不足以實現國家對耕地嚴格保護的政策時，應當優先適用恢復原狀的處理方式，將土地恢復至能夠耕種的狀態并予以返還。

案情及裁判

楊某法、楊某軍等訴淇縣人民政府、淇縣朝歌街道辦事處等違法占地及行政賠償案

——對“未征先占土地”行為的行政賠償方式

（2018）豫06行初63號 行政判決

基本案情

原告楊某法以家庭承包的方式承包了河南省淇縣朝歌街道辦事處南楊莊村集體土地10.06畝（含7.51畝和2.55畝兩個地塊），并依法取得了農村土地承包經營權證，楊某軍、楊某華、馮某梅均系該戶家庭成員。2016年9月30日，楊某法將其承包的土地租賃給楊某菊耕種，租賃期限為三年。2018年7月20日，淇縣人民政府委托淇縣朝歌街道辦事處、淇縣朝歌街道辦事處南楊莊村村民委員會（以下簡稱南楊莊村委會）將楊某菊耕種土地上的莊稼予以清除。楊某法、楊某軍、楊某華、馮某梅、楊某菊遂以淇縣人民政府、淇縣朝歌街道辦事處、南楊莊村委會違法占地為由，提起行政訴訟。截至一審法院開庭之日，涉案土地處于閑置狀態。

河南省鶴壁市中級人民法院于2018年12月10日作出（2018）豫06行初63號行政判決：一、確認被告淇縣人民政府2018年7月20日強制清除原告7.51畝承包地上莊稼及強制占用該土地的行為違法；二、被告淇縣人民政府于本判決生效之日起三十日內賠償原告財產損失21028元；三、被告淇縣人民政府于本判決生效之日起三十日內將7.51畝承包地恢復至能夠耕種的狀態并返還給原告。宣判后，雙方當事人均未提起上訴，判決已發生法律效力。

裁判理由

法院生效裁判認為：

（1）淇縣人民政府委托相關單位強制占用涉案承包地并清除地上莊稼，但未提供能夠證明其行為合法性的證據、依據，其關于“相關手續正處于報批階段” 的意見，違反《中華人民共和國土地管理法》第四十三條至第四十六條的規定。同時三被告均認可，淇縣朝歌街道辦事處和南楊莊村委會是接受了淇縣人民政府的工作安排而實施了強制占用土地的行為，根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十條第三款的規定，應視為接受了淇縣人民政府的委托，法律責任應由淇縣人民政府承擔。故淇縣人民政府2018年7月20日強制清除涉案承包地上莊稼及強制占用土地的行為違法。

（2）淇縣人民政府違法占地并強制清除地上莊稼，給五原告造成了財產損失，根據《中華人民共和國國家賠償法》第四條的規定，五原告依法享有取得行政賠償的權利。五原告主張的損失包括：被毀莊稼損失、停產損失、由被告恢復耕地播種條件或賠償復耕土地費用、維權的誤工費、差旅費、律師費等其他損失，對其主張的合理部分，予以支持，具體項目如下：第一，被毀莊稼當季及下季損失。由于莊稼已被清除，不具備返還或恢復原狀的條件，因此賠償方式應為支付賠償金。具體應參照《鶴壁市人民政府關于調整鶴壁市國家建設征收土地地上附著物補償標準和青苗補償標準的通知》（鶴政〔2018〕7號）中水澆地青苗補償標準，按照承包地證載面積為7.51畝計算。

綜上，應當賠償經濟損失為2800元/畝×7.51畝=21028元。第二，將土地恢復至能夠耕種的狀態并予以返還。《中華人民共和國國家賠償法》第三十二條規定，能夠返還財產或者恢復原狀的，予以返還財產或者恢復原狀。因此，對于本案中被強占的土地，應優先適用返還財產或恢復原狀，而非賠償復耕費用。第三，關于其他損失。因這些損失的證據不屬于“因被告的原因導致原告無法舉證的”情形，原告未能提供證據，應當承擔舉證不能的法律后果。故依法作出如上裁判。

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