李稻葵：推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

李稻葵 清華大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)思想與實(shí)踐研究院院長(zhǎng)

以下觀點(diǎn)整理自李稻葵在CMF宏觀經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)問(wèn)題研討會(huì)（第112期）上的發(fā)言

本文字?jǐn)?shù)：3198字

閱讀時(shí)間：10分鐘

中國(guó)經(jīng)濟(jì)當(dāng)前蘊(yùn)藏巨大發(fā)展?jié)摿?，同時(shí)短期運(yùn)行面臨諸多困難。二十屆四中全會(huì)與本次中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議已指明清晰方向，核心在于推動(dòng)政府職能、自身行為及激勵(lì)機(jī)制的轉(zhuǎn)變。抓住這一“牛鼻子”，既能破解當(dāng)前短期難題，也能助力中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期健康的高質(zhì)量發(fā)展。

二十屆四中全會(huì)提出“六個(gè)堅(jiān)持”的重要要求，其中第五點(diǎn)明確堅(jiān)持有為政府與有效市場(chǎng)相結(jié)合?；仡欀袊?guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程，一條重要經(jīng)驗(yàn)始終貫穿其中，即政府如何更好地發(fā)揮作用。從改革開放前制約市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀態(tài)，到過(guò)去四十余年改革發(fā)展進(jìn)程中促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府角色的轉(zhuǎn)變對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)影響深遠(yuǎn)。由此可見，政府的自身行為、職能定位及激勵(lì)機(jī)制至關(guān)重要。當(dāng)前，在這一關(guān)鍵問(wèn)題上出現(xiàn)了一些偏差。從本質(zhì)上看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨的核心問(wèn)題，在于政府仍存在路徑依賴，延續(xù)了改革開放初期及中期的生產(chǎn)型政府定位。在此定位下，難以落實(shí)中央提出的全面擴(kuò)大內(nèi)需的重要部署。要完成這一任務(wù)，需從短期與長(zhǎng)期兩個(gè)層面推進(jìn)：短期需重點(diǎn)抓好兩項(xiàng)工作，長(zhǎng)期則需推動(dòng)一項(xiàng)重大轉(zhuǎn)變。

一、短期聚焦：地方債務(wù)化解與房地產(chǎn)市場(chǎng)紓困

從短期來(lái)看，政府職能轉(zhuǎn)變需聚焦兩大重點(diǎn)。其一，著力破解地方政府活力不足的問(wèn)題。當(dāng)前，地方政府在沉重的債務(wù)壓力下，行為出現(xiàn)扭曲，已對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行形成制約。地方債務(wù)實(shí)際總規(guī)模水平較高，已使地方政府難以足額償付利息。在當(dāng)前及未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)，地方政府甚至可能成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大收縮性因素。為緩解債務(wù)壓力，部分地方政府通過(guò)加大稅費(fèi)征收力度籌集資金，而資金上繳金融機(jī)構(gòu)后，卻因企業(yè)投資意愿低迷難以實(shí)現(xiàn)有效放貸，因?yàn)樵谑召M(fèi)收稅背景下企業(yè)沒(méi)有投資動(dòng)力，普遍持觀望態(tài)度。與此同時(shí)，地方政府還存在大量款項(xiàng)拖欠問(wèn)題，既包括工程項(xiàng)目款項(xiàng)，也涵蓋基層公務(wù)員及參公人員的績(jī)效獎(jiǎng)金，據(jù)估算，拖欠總規(guī)模約達(dá)10萬(wàn)億元。在此背景下，地方政府已成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的“黑洞”，大量經(jīng)濟(jì)資源被吸納后，僅以資金形式沉淀于金融機(jī)構(gòu)，未能轉(zhuǎn)化為有效發(fā)展動(dòng)能，這是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)循環(huán)淤堵的核心癥結(jié)。

如何破解這一難題？中央政府需主動(dòng)擔(dān)當(dāng)，增發(fā)中央國(guó)債。當(dāng)前，我國(guó)中央政府國(guó)債規(guī)模占GDP的比重約為28%，處于全球較低水平，與其他主要經(jīng)濟(jì)體相比差距顯著，全球許多國(guó)家該比例超過(guò)100%，日本更是高達(dá)220%。我國(guó)中央政府財(cái)政金融基礎(chǔ)扎實(shí)，在全球范圍內(nèi)屬于財(cái)政狀況良好的中央政府，且掌握著龐大的國(guó)有資產(chǎn)。據(jù)測(cè)算，中央政府掌控的國(guó)有凈資產(chǎn)規(guī)模占GDP比重超38%，部分估算數(shù)據(jù)甚至顯示該比例可達(dá)60%-70%，對(duì)應(yīng)規(guī)模高達(dá)100萬(wàn)億元。相較之下，28%的國(guó)債占比仍有較大提升空間。需要說(shuō)明的是，發(fā)行國(guó)債并非簡(jiǎn)單的“寅吃卯糧”，本質(zhì)上是一種重要的金融服務(wù)手段。通過(guò)增發(fā)國(guó)債，可借助多種方式置換地方債務(wù)，從而為地方政府松綁，使其能夠?qū)⒏嗑ν度氲綌U(kuò)大公共福利支出、化解房地產(chǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)、清償拖欠款項(xiàng)等工作中，進(jìn)而激活經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。這是短期內(nèi)需推進(jìn)的第一個(gè)關(guān)鍵舉措。

其二是房地產(chǎn)領(lǐng)域，地方政府需切實(shí)履行責(zé)任。中央文件已多次提到，充分賦予城市政府房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控自主權(quán)，推動(dòng)地方政府助力房地產(chǎn)市場(chǎng)企穩(wěn)復(fù)蘇。房地產(chǎn)領(lǐng)域的重要性可通過(guò)一組數(shù)據(jù)清晰體現(xiàn)：本年度我國(guó)股市表現(xiàn)向好，截至當(dāng)前漲幅達(dá)18%，成績(jī)亮眼，但股市總市值約為100萬(wàn)億元，居民持有市值最高不超過(guò)50萬(wàn)億元，即便本年度實(shí)現(xiàn)18%的收益，覆蓋的資產(chǎn)規(guī)模仍相對(duì)有限；反觀房地產(chǎn)市場(chǎng)，總市值約達(dá)400萬(wàn)億元，其中70%由居民持有，涉及范圍更廣、影響更深。進(jìn)一步推算，約1億90后群體中，其持有的房產(chǎn)要么當(dāng)前市價(jià)與購(gòu)入價(jià)基本持平，要么已處于負(fù)資產(chǎn)狀態(tài)。當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格持續(xù)下行，交易量尚未完全恢復(fù)，投資呈負(fù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，這無(wú)疑對(duì)居民的消費(fèi)動(dòng)力、消費(fèi)底氣與消費(fèi)信心形成直接且負(fù)面的沖擊，因此該領(lǐng)域問(wèn)題亟待解決。解決房地產(chǎn)問(wèn)題的關(guān)鍵仍在于充實(shí)地方政府財(cái)力，建議中央政府可針對(duì)房地產(chǎn)領(lǐng)域發(fā)行特別國(guó)債，例如發(fā)行10萬(wàn)億元特別國(guó)債并撥付地方政府，專項(xiàng)用于回購(gòu)存量閑置未售房源，重點(diǎn)聚焦縣城區(qū)域。本次中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議與二十屆四中全會(huì)均再次強(qiáng)調(diào)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，未來(lái)縣城需吸納大量人口，地方政府可先行回購(gòu)存量房源，為城鎮(zhèn)化推進(jìn)提供支撐。以上便是短期需重點(diǎn)推進(jìn)的兩大任務(wù)：地方債務(wù)化解與房地產(chǎn)市場(chǎng)紓困。

將這兩項(xiàng)任務(wù)統(tǒng)籌來(lái)看，可總結(jié)為短期內(nèi)需推動(dòng)公共財(cái)政理念向公共金融理念轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)公共財(cái)政模式下，中央與地方政府均實(shí)行年度收支核算，收支缺口即形成財(cái)政赤字。這種核算方式需要進(jìn)一步調(diào)整，應(yīng)轉(zhuǎn)向長(zhǎng)期綜合核算，統(tǒng)籌考量中央與地方政府持有的長(zhǎng)期性流動(dòng)資產(chǎn)及負(fù)債。從公共金融的視角進(jìn)行大賬長(zhǎng)期核算，政府整體資產(chǎn)負(fù)債表能夠?qū)崿F(xiàn)平衡。我們持有的大量中央及地方國(guó)有資產(chǎn)，足以覆蓋地方債務(wù)與國(guó)債規(guī)模。

二、長(zhǎng)期轉(zhuǎn)型：從生產(chǎn)投資型政府向福利服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型

在長(zhǎng)期層面，政府職能的核心轉(zhuǎn)變方向是從生產(chǎn)型、投資型政府轉(zhuǎn)型為福利型政府。長(zhǎng)期以來(lái)，各級(jí)地方政府的工作重心集中于抓投資、上項(xiàng)目、促進(jìn)GDP增長(zhǎng)，中央政府層面也存在類似傾向。以部委機(jī)構(gòu)設(shè)置為例，在29個(gè)部委下設(shè)的300至400個(gè)司局中，聚焦消費(fèi)領(lǐng)域只有國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的就業(yè)收入分配和消費(fèi)司、商務(wù)部的消費(fèi)促進(jìn)司為專職消費(fèi)管理部門，工業(yè)和信息化部的消費(fèi)品工業(yè)司側(cè)重消費(fèi)品生產(chǎn)。其余司局多圍繞生產(chǎn)與投資布局，所以政府職能轉(zhuǎn)變具有迫切性。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，當(dāng)一國(guó)人均GDP邁入高收入階段（超過(guò)1.3萬(wàn)至1.4萬(wàn)美元），政府財(cái)政支出通常以福利性支出為主。但我國(guó)當(dāng)前財(cái)政支出仍以建設(shè)性支出為重點(diǎn)，經(jīng)測(cè)算，建設(shè)性支出占比至少達(dá)60%至70%，真正用于民生基本福利的支出占比相對(duì)較低。盡管部分發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)、歐洲國(guó)家存在福利支出占比過(guò)高的問(wèn)題，70%至80%為剛性福利支出，我們無(wú)需照搬其模式，但可借鑒其重視民生福利的理念。當(dāng)前，我們應(yīng)深入學(xué)習(xí)貫徹二十屆四中全會(huì)與本次中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神，推動(dòng)中央與地方政府職能實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變，從側(cè)重生產(chǎn)、投資的生產(chǎn)型政府，轉(zhuǎn)型為高效提供基本公共福利的服務(wù)型政府。這一轉(zhuǎn)變需從考核機(jī)制與機(jī)構(gòu)設(shè)置兩方面同步推進(jìn)：例如，地方政府考核指標(biāo)應(yīng)從投資規(guī)模、GDP增速，轉(zhuǎn)向人均消費(fèi)水平、區(qū)域人均基本福利水平等；政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置也需相應(yīng)調(diào)整。

此外，中國(guó)群眾具備勤奮的品質(zhì)，以保潔人員、快遞員、網(wǎng)約車司機(jī)為代表的勞動(dòng)者群體尤為突出。為這類群體提供基本公共福利，絕不會(huì)導(dǎo)致“養(yǎng)懶人”的現(xiàn)象，也不會(huì)重蹈歐洲部分國(guó)家的覆轍。我國(guó)擁有豐富的改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與制度建設(shè)空間，能夠探索出符合本國(guó)國(guó)情的福利供給模式，避免陷入福利過(guò)度引發(fā)的發(fā)展困境。

綜上，推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，順利達(dá)成2035年與2050年的發(fā)展目標(biāo)，關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府職能，更好發(fā)揮政府作用。短期需聚焦兩大任務(wù)：化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、紓困房地產(chǎn)市場(chǎng)；長(zhǎng)期則需推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，從側(cè)重促進(jìn)生產(chǎn)、擴(kuò)大投資，轉(zhuǎn)向聚焦提供基本公共福利。

文章僅作為學(xué)術(shù)交流，不代表CMF立場(chǎng)。