于春海：以高質量發展的確定性應對各種不確定性

于春海 中國人民大學經濟學院執行院長、中國宏觀經濟論壇（CMF）主要成員

本文轉載自12月8日中國黨政干部論壇微信公眾號。

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展望“十五五”，全球政治經濟格局將繼續經歷大調整、大分化、大重組，不確定難預料因素顯著增多。我國既需要增強國內大循環的內生動力和可靠性，以高質量發展的確定性應對各種不確定性；也需要立足國內大循環，以高水平對外開放重塑國際環境，為世界經濟健康發展錨定方向。在“十五五”這個關鍵時期，面對新的國內外形勢和任務要求，特別是發展環境的深刻復雜變化，無論是擴大內需、暢通國內大循環，還是推進高水平對外開放，都被賦予了新的內涵和要求。

一、國際環境深刻復雜變化帶來的挑戰

近年來，全球范圍內的單邊主義、保護主義抬頭，國際經貿秩序和全球治理面臨嚴峻挑戰。美歐發達經濟體帶有明顯戰略性競爭目的和保護主義色彩的產業政策措施日益盛行。2009—2022年，在全球新實施的產業政策措施中，發達經濟體占76.9%。僅2023年，全球就實施了近3000項貿易限制措施；在新實施的2500多項產業干預措施中，有1800項左右是扭曲貿易的措施。在扭曲貿易的產業政策措施中，發達經濟體是實施主體，實施了1282項，占比約為71%。2025年4月，美國宣布全面加征關稅，更是將有效關稅稅率提高至100多年來的最高水平。在人員流動方面，美歐發達經濟體不斷收緊移民限制，國際凈移民大幅下降，預計2025年比2024年減少100萬人以上，比2023年減少250萬人左右。

自WTO成立以來，多邊貿易體系停滯不前。特別是國際金融危機后，歧視性貿易壁壘顯著增加，越來越多的貿易爭端懸而不決。與此同時，區域貿易協定（RTAs）顯著增加，RTAs的數量較1995年增長了6倍。在新出現的RTAs中，通常涉及諸如產品標準、技術要求和監管規則等“深度一體化”條款。這些條款帶有明顯的歧視性和排他性，在協調內部政策和規則的同時，對外部產生歧視性影響。這些新的區域性貿易安排不僅削弱了之前的貿易協議，而且其中附加的對第三方的歧視性安排，嚴重沖擊現有的多邊貿易體系。

當前世界經濟處于一個比周期性衰退更困難的狀態。在全球最需要通過合作來促進貿易、投資和經濟增長的時刻，保護主義和政策內向性卻顯著增加，主要發達經濟體缺乏通過協調合作來解決問題的意愿。特別是美國的政策行動缺乏可信度、可預見性和可持續性，各項政策的無常變化帶動全球政策環境不確定性急劇上升。按照國際貨幣基金組織（IMF）的觀點，當前的全球經濟體系正在經歷一個重置過程，既有規則受到嚴重挑戰，而新的規則尚未形成。世界正進入一個新的時期，越來越嚴重的認知困難和政策不可預見性成為制約全球經濟走勢的主要因素。在其背后，是整個世界經濟底層邏輯的深刻變化。

20世紀80年代以后，構成世界經濟整體的國別或地區，在目標取向和行為模式上呈現趨同，共同追求效率和增長，分工合作和政策協調都更容易展開。人們經常說當前的國際經濟秩序是二戰后建立起來的，但事實上，在二戰后30年左右的時間內，這種秩序并沒有一統世界。20世紀80年代以前，世界上大多數經濟體和大部分人口都沒有進入統一的開放型市場體系之中，東西之間以及南北之分的界限分明。進入20世紀70年代，歐美發達經濟體為了解決滯脹問題，需要調整經濟增長和運行模式，推動產業結構調整和向外轉移制造業或制造業的特定環節。發展中經濟體面對債務問題和增長困境，愿意跟隨歐美發達經濟體的調整方向，在歐美發達經濟體主導的產業轉移過程中找到加速本國工業化進而實現快速增長的機遇。經濟邏輯和市場邏輯符合雙方的需求，這就推動了在全球更廣范圍內實現比較優勢和市場競爭的結合，推動國際分工模式和生產模式的轉變以及全球生產價值鏈的形成和發展，推動發達經濟體與發展中經濟體的深度融合。此后，我們所熟悉的開放型世界經濟才逐步形成，分布于不同地理位置、具有不同發展水平的經濟體以開放型市場為方向，整個世界經濟的運行機制逐步趨同。

以2008年國際金融危機為轉折點，世界百年未有之大變局加速演進，世界經濟增長動力減弱，經濟全球化指標顯著下降，全球價值鏈擴張放緩，國際分工利益和全球化紅利縮小。與此同時，國際經濟力量對比的顯著變化打破了原有的國際競爭均勢和世界經濟格局，大國競爭日趨激化。一是圍繞如何在新一輪科技革命和產業變革中搶占制高點的競爭日趨激烈，這導致各國政策內向性增強。二是圍繞如何引領和主導全球規則與治理體系重構的競爭愈演愈烈，特別是各國的利益訴求存在顯著差異，短期內難以達成協調一致，導致貿易和投資政策不協調甚至沖突顯著增加。三是隨著一些國家的經濟安全觀念日益增強，國際經貿環境更加錯綜復雜，改變了過去在成本和效率導向下形成的國際分工格局和全球產業鏈供應鏈。四是缺乏有效的利益分享和協調機制，經濟全球化進程中的國別分化以及國內收入不平等問題進一步凸顯和加劇，并引發民粹主義和逆全球化浪潮興起、單邊主義和保護主義抬頭。

在這個過程中，一方面是民族國家和政府作為國際競爭主體的地位和作用重新凸顯，另一方面是各國行為背后非經濟邏輯的影響上升。由此帶來的一個重大變化是，各國從關注絕對收益轉向關注相對收益。如果參與各方所關注的是獲得的相對收益大小及其對長期實力對比關系的影響，國際分工合作和經貿交往就可能是零和的。國家和政府在特定目標導向和問題導向下的行為模式，蘊藏著內在的不協調、矛盾和沖突，對國際分工合作以及政策協調難以形成穩定的價值判斷，不僅難以促成有效的國際政策協調與合作，而且政策的易變性帶來了認知不確定性和政策不可預測性。其中影響最大的是，零和博弈甚至“負和博弈”的思維開始主導美國政府的對外政策。美國國內的社會撕裂和政治激化，不同黨派或利益群體的立場水火不容，政策取向截然相反。伴隨內外經濟、政治和社會等維度的動態變化，政策在兩個極端之間搖擺不定、變化無常。基于美國的全球經濟中心地位及其作為戰后國際多邊經貿秩序的倡導者和踐行者的角色，美國對外政策的易變性和不可預測性將導致全球戰略層面的可預測性大幅降低。

不確定性是現實動態世界中的客觀存在。面對未來狀態或結果的未知性，我們可以利用歷史數據和概率模型進行量化分析和預測。一旦能夠賦予各種可能狀態或結果特定的概率分布，不確定性就成為經濟學理論中的風險。風險是可以定價的，進而可以分散、轉移和管理。金融市場上層出不窮的衍生工具，很重要的功能就是降低交易成本和管理風險。因此，對于經濟主體的決策行為來說，風險不是真正的麻煩，主動承擔風險甚至是一種追逐高收益的手段。真正麻煩的是無法預測的不確定性。可能會出現什么狀態或結果？每種狀態或結果發生的概率是多少？基于歷史數據和理論模型都無法給出判斷。在這種情況下，不確定性世界變得難以預測和分析。

不可預測性在本質上意味著，未來可能出現的變化超出了人們的認知和經驗范疇。極端狀態或災害性事件是否還是一種小概率分布？或者是否還能被歸入“黑天鵝”現象？人們已經無法給出明確判斷或預期了。無論是微觀主體的消費、儲蓄、投資和研發等決策，還是政府的各種政策決策，都是動態的選擇行為，都依賴于對未來的判斷或預期。如果所面對的環境是不可預測的，難以形成穩定的預期，所有的微觀和宏觀決策行為都將陷入困境。這可能是近幾年美國政府給整個世界經濟帶來的最大麻煩，也將是我國未來較長一段時間內不得不面對的國際政策環境。

二、增強國內大循環內生動力和可靠性

在一個高度不確定難預測的環境中，要穩住經濟的基本盤，必須立足國內大循環。我國的經濟社會發展必須回歸根本，立足于中國特色社會主義制度優勢、超大規模市場優勢、完整產業體系優勢和豐富人才資源優勢，緊盯人民日益增長的美好生活需要。也就是說，加快構建新發展格局的進程必須以內需、國內市場和國內大循環為著力點。

2008年以來，我國貨物和服務凈出口占GDP比重顯著下降，從2007年8.5%的高點降至2018年的0.6%。全球疫情以來，在全球供應鏈紊亂的背景下，我國完整產業體系的優勢進一步凸顯，貨物和服務凈出口占GDP比重上升至3%左右。2020—2024年，在需求側，外需平均貢獻了我國GDP增長的16.4%。2024年，外需對我國GDP增長的貢獻率為30.3%，創下了2000年以來的最高值。同時，內需不足的問題依然存在。從我國經濟的現實情況看，大進大出的外循環已經完成其歷史使命，對整體經濟的帶動作用顯著下降，與此伴隨的是各種問題和矛盾的積累和顯露。為此，需要走向高水平對外開放和拓展新的國際循環。但是，在世界經濟百年變局加速演進的背景下，國際環境不僅不確定性增強，而且各種難以預料的因素顯著增多。我們必須增強國內大循環的內生動力和可靠性，穩住我國整個經濟的基本盤。“建設強大國內市場，加快構建新發展格局”是我國“十五五”期間的重點任務之一。由此，國內市場與內需被提到前所未有的高度。

綜合考慮經濟社會發展主要矛盾的變化以及短期宏觀經濟運行中供強需弱的矛盾，擴大內需是增強我國國內大循環內生動力和可靠性的戰略基點。由此，就需要分析我國內需的具體問題。從我國的內需構成看，居民消費需求占GDP比重在39%左右，政府消費占比在17%左右，總資本形成的占比在41%左右。從國際比較看，全球資本形成占GDP比重是27%左右，高收入國家是23%左右，中等收入國家是34%左右，低收入國家是22%左右；全球最終消費占GDP比重約為74%，居民消費占GDP比重約為57%，政府消費占GDP比重約為17%。我國內需的問題主要在于，一方面是居民消費需求不足，另一方面是消費和投資的良性互動關系尚未形成。我國巨大的國內消費增長潛力來自人民群眾對美好生活的需求。居民消費占比偏低意味著人民不斷增長的對美好生活的需求未能得到有效滿足。投資增長與出口增長之間的相互牽引不足，意味著國內供給和需求之間實現高水平動態平衡的能力不足，宏觀經濟面對各種外生沖擊和風險的脆弱性較高。

消費能力和消費意愿是制約居民消費增長的重要因素。我國人均GDP已經超過9萬元，但居民人均可支配收入只有4萬元，人均現金可支配收入還不到4萬元。居民人均可支配收入還不到人均GDP的45%。在可支配總收入中，住戶部門占有的份額只有60%左右。收入決定了居民的潛在消費能力，這種收入分配格局意味著居民消費占比不可能超過60%。進一步考慮消費意愿，居民消費占比將會更低。我國居民的平均消費傾向在70%左右，現金收入的平均消費傾向只有60%左右。收入水平和消費傾向共同作用，最終的居民消費占比約為40%。

消費潛力的實現還受制于供給結構，也就是供給和消費需求之間的適配性問題。隨著經濟社會的發展和居民收入的提高，消費結構不斷變化，特別是服務消費占比不斷提高。經驗表明，當人均GDP超過1萬美元時，居民對服務消費的需求會明顯增長。2020—2024年，我國居民服務消費支出年均增長9.6%，增速明顯快于整體經濟增速和居民總消費增速，服務消費對GDP的貢獻逐步超過商品消費。我國服務業增加值占GDP的比重不到60%，而服務業總產出占國內總產出的比重更低，只有40%左右。此外，人民對美好生活的需求也必然表現為居民消費個性化、多樣化、品質化的升級趨勢。這些都對供給結構提出了更高的要求。我國在歷史路徑上所形成的面向全球的制造業產能和標準化供給，不能完全適應國內動態升級的居民需求。無論是服務消費需求，還是個性化、品質化消費需求，都難以得到國內供給的充分滿足，消費能力和意愿未能轉變為現實的消費行為。

我國居民消費傾向偏低的原因是多方面的。首先，育兒養老、教育培訓、醫療健康和社會保障等服務的供給不足，不僅使得相關消費需求無法得到滿足，由此帶來的“強制儲蓄”行為，還會強化預防性儲蓄動機，抑制消費傾向的提升。其次，城鎮化進程的不完善進一步壓低消費傾向。我國常住人口城鎮化率達到了67%，但是戶籍人口城鎮化率只有48.3%，兩者之間的差異對應著巨大規模的流動人口，流動人口具有強烈的謹慎性儲蓄動機。最后，居民部門收入分配差距也導致平均消費傾向偏低。2024年，我國居民人均可支配收入4.1萬元，而20%中等收入戶只有3.4萬元，這意味著大多數居民人均可支配收入沒有達到平均水平。從城鎮居民和農村居民的對比看，兩者的平均可支配收入分別是5.4萬元和2.3萬元，而其平均消費傾向分別是64%和83%。

“十五五”期間，我國要大力提振消費，推動居民消費率明顯提高。首先，擴大居民消費是滿足人民美好生活需要和發揮超大規模市場優勢的必然選擇，也是應對國際環境深刻變化的必然要求。其次，居民消費行為具有較強的慣性和持久性，提升居民消費率有助于提高宏觀經濟的穩定性。再次，居民消費需求變動以及居民多樣化、多層次消費潛力的釋放，有助于引導生產向縱深發展，推動高質量產品和服務供給的增加，推動供給端變革和產業結構優化升級。最后，消費的合理增長也是提升人民生活水平、體現以人民為中心的發展思想的必然要求。

解決居民需求不足問題并不是簡單地回應需求側問題，而是要統籌需求側、供給側和市場環境三個方面。以惠民生和促消費為導向，統籌投資于物和投資于人，將投資導向人的多維度需求、人的能力提升和全面發展以及創新和高質量增長，破除阻礙全國統一大市場建設的卡點堵點，以新需求引領新供給，以新供給創造新需求，在民生改善和高質量增長之間，在宏觀經濟短期平衡和長期可持續增長之間，建立起良性互動和相互牽引，最終增強國內大循環內生動力和可靠性。

投資于人和投資于物的緊密結合，有助于擺脫居民消費增長困境。制約居民消費增長的不僅有就業、收入和社會保障等影響消費能力和消費意愿的因素，而且還有投資結構和供給結構等既影響就業和收入，也影響供給種類的因素。投資于人和投資于物的結合，不僅能夠培育和增加新的人力資本，而且能夠更有效地發揮人力資本的作用、激發創新潛力，夯實經濟社會高質量發展的基礎。

統籌消費和投資的良性互動，在本質上要求以美好生活為導向的需求和供給之間實現有效匹配、動態平衡。不同的投資方向和結構導致不同的供給結構。發揮投資對優化供給結構的關鍵作用，就是要把優化投資方向和結構與推進供給側結構性改革有效結合，從而提高投資的質量和效益，促進供給結構的動態變化。通過投資方向和結構的調整，推動國內供給結構更好地適應消費形態、消費方式、消費對象和消費目的的變化。

面對高度不確定難預測的外部環境，以擴大內需為戰略基點，把做強國內大循環擺在更加突出的位置，發揮我國在基本制度、市場規模、產業體系和人才資源上的綜合優勢，構建具有強勁內生動力和高度可靠性的國內大循環，以此夯實經濟社會發展的基本盤，在不確定難預測的國際環境中牢牢把握發展主動權。也只有這樣，才能提升我國主動運籌國際空間、塑造外部環境的能力，才能真正構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。

三、以高水平開放引領國際環境的重塑

在不改變國際環境的情況下，我們無法期待高水平對外開放和拓展國際循環能夠取得明顯成效，也無法真正形成國內國際雙循環相互促進的格局。為此，在增強國內大循環內生動力和可靠性的基礎上，還需要主動運籌國際空間和重塑外部環境。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》明確提出“擴大高水平對外開放，開創合作共贏新局面”。世界百年未有之大變局加速演進，國際力量對比深刻調整，新一輪科技革命和產業變革加速突破，為我國主動運籌國際空間、塑造外部環境提供了有利條件。國內大循環內生動力和可靠性的不斷增強，則是我國主動運籌國際空間、塑造外部環境的能力和底氣所在。在此基礎上，擴大高水平對外開放，開創合作共贏新局面，就是我國主動運籌國際空間、塑造外部環境的具體策略。

在我國加快構建新發展格局的過程中，高水平對外開放始終是應有之義。從商品和要素流動型開放走向規則、規制、管理、標準等制度型開放，既是時代發展的必然要求，也有著深刻的學理邏輯。隨著產品內國際分工的發展和全球價值鏈的形成，服務貿易、國際投資以及人員流動等成為維系國際分工和全球價值鏈的必要條件，邊境內規則成為影響國際經貿交往更重要的因素。制度型開放本質上是從“邊境開放”逐步走向“邊境內開放”。推進更高水平的對外開放，加快構建開放型經濟新體制，主動對接國際高標準經貿規則，增強國內國際兩個市場兩種資源的聯動效應，是我國贏得經濟發展主動和國際競爭主動的必然要求。

“十五五”期間，我國高水平對外開放具有新的內涵和要求。以不變應萬變是一個基本盤，這就是做好自己的事情，增強國內大循環內生動力和可靠性。但與此同時，適應環境變化，特別是我國與世界關系的深刻調整，我們還需要主動求變，主動引導世界經濟走向良性發展軌道。我國是世界第二大經濟體、全球制造業第一大國、貨物貿易第一大國、全球第二大商品消費市場，對世界經濟增長的貢獻率超過30%，是150多個國家和地區的主要貿易伙伴，與150多個國家、30多個國際組織簽署共建“一帶一路”文件，給予所有建交的最不發達國家100%稅目產品零關稅待遇，與30個國家和地區簽署23個自由貿易協定，推動建立“金磚+”合作模式，宣布在世貿組織當前和未來談判中不尋求新的特殊和差別待遇。我國與世界的關系，已經從過去的單向融入和利用世界經濟機遇，轉變為雙向互動、有能力和義務引領世界并為世界創造機遇。

調整外資準入政策特別是服務業和數字領域的開放、完善國內投資和競爭政策以及規范國內市場秩序等，大力吸引高水平外資企業來華投資。推動進出口平衡發展，加大力度擴大進口。在縱深推進全國統一大市場建設的過程中，穩步擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放，為高質量吸引外資進入和拓展多元化進口創造統一、有序和高標準的制度環境。同時，加強國內各地區開放政策的統籌協調，避免政策碎片化，形成“全國一盤棋”的對外開放格局，向世界呈現一個統一開放的國內大市場。由此，構建向世界分享我國超大規模市場機遇和可持續增長紅利的制度基礎。通過自主開放、貿易創新、服務業開放等，把我國超大規模國內市場打造成全球共享的國際大市場，讓世界各國分享我國的市場紅利和增長機遇。通過高質量共建“一帶一路”，助力“一帶一路”共建國家的工業化和現代化進程，促進其本地產業、就業和收入水平的提升。積極擴大自主開放，推動貿易創新發展，拓展雙向投資空間，高質量共建“一帶一路”，既是中國之需也是世界之盼。

以高水平開放更好地統籌中華民族偉大復興戰略全局與世界百年未有之大變局，一方面要立足國內，保證國內經濟社會健康平穩發展，為抵御沖擊、應對考驗奠定堅實基礎；另一方面要主動運籌國際空間、重塑國際環境，引領世界經濟運行邏輯和秩序的重構。這既是我國經濟社會平穩發展的內在要求，也是人類命運共同體理念的體現和大國責任擔當的應有之義。一系列高水平開放舉措，直指世界經濟運行中的最大痛點，即利益紛爭導致的矛盾和零和博弈思維。以自身開放促進共同開放，以利益分享和合作共贏引領國際經貿合作的深化，推動新型國際經貿規則的形成和全球經濟治理體系的變革，真正體現我國在開放型世界經濟中從“跟跑者”向“領跑者”的角色轉變。以我國的高水平開放推動形成全球合作共贏的新局面，由此引領世界經濟底層邏輯的變化，主動運籌國際空間和重塑外部環境。重塑國際經濟秩序，讓世界經濟重回正常軌道，這對于全球的貢獻不亞于我國給全球經濟增長帶來的直接拉動。

綜上分析，當前我國應立足于擴大內需這一戰略基點，一體化推進擴大內需、推動供給側結構性改革和建設強大國內大市場，增強國內大循環的內生動力和可靠性，以此應對外部不確定性不可預測性，把握我國經濟社會發展的主動性。同時，以高水平對外開放主動運籌國際空間、重塑外部環境，引領世界經濟發展方向。這既是我國自身高質量發展的內在要求，也是踐行人類命運共同體理念、體現我國作為負責任大國的使命擔當。