行政復(fù)議法第二十三條（行政復(fù)議前置規(guī)定）釋義

摘自：許安標(biāo)、左力主編《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法釋義》，中國(guó)民主法制出版社，2023年11月第1版，第98-103頁(yè)。

第二十三條　有下列情形之一的，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以再依法向人民法院提起行政訴訟：

（一）對(duì)當(dāng)場(chǎng)作出的行政處罰決定不服；

（二）對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的侵犯其已經(jīng)依法取得的自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服；

（三）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)存在本法第十一條規(guī)定的未履行法定職責(zé)情形；

（四）申請(qǐng)政府信息公開(kāi)，行政機(jī)關(guān)不予公開(kāi)；

（五）法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議的其他情形。

對(duì)前款規(guī)定的情形，行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)告知公民、法人或者其他組織先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議。

【釋義】本條是關(guān)于行政復(fù)議前置的規(guī)定。

1989年制定的行政訴訟法，首次對(duì)行政復(fù)議前置作出規(guī)定。2017年修正后的行政訴訟法第44條第2款規(guī)定：“法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定。”1999年制定的行政復(fù)議法對(duì)行政復(fù)議前置再次作出規(guī)定，“法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議、對(duì)行政復(fù)議決定不服再向人民法院提起行政訴訟的，在法定行政復(fù)議期限內(nèi)不得向人民法院提起行政訴訟”。上述兩部法律共同確立了“以當(dāng)事人自由選擇為原則，以復(fù)議前置為例外”的制度模式。此次修訂行政復(fù)議法，為進(jìn)一步發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用，適當(dāng)增加了行政復(fù)議前置的情形，并將其他行政復(fù)議前置情形的設(shè)定權(quán)限調(diào)整為“法律、行政法規(guī)”;同時(shí)，增加規(guī)定了行政機(jī)關(guān)對(duì)行政復(fù)議前置的告知義務(wù)。

一、關(guān)于行政復(fù)議前置的規(guī)定

此次行政復(fù)議法修訂前，一些法律、法規(guī)從實(shí)體法層面對(duì)行政復(fù)議前置的領(lǐng)域作出了具體規(guī)定：一是稅收征收管理法第88條第1款、海關(guān)法第64條規(guī)定的納稅爭(zhēng)議；二是原行政復(fù)議法第30條規(guī)定的自然資源爭(zhēng)議；三是反壟斷法第65條規(guī)定的反壟斷爭(zhēng)議；四是電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法第58條規(guī)定的電影公映許可爭(zhēng)議；五是反間諜法第68條規(guī)定的反間諜領(lǐng)域行政爭(zhēng)議；六是注冊(cè)會(huì)計(jì)師法第11條、第13條規(guī)定的會(huì)計(jì)師注冊(cè)爭(zhēng)議。同時(shí)，還有約20部行政法規(guī)規(guī)定了行政復(fù)議前置，如《價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定》《軍品出口管理?xiàng)l例》《外國(guó)人來(lái)華登山管理辦法》《外匯管理?xiàng)l例》《城市居民最低生活保障條例》等。此外，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自1999年行政復(fù)議法制定以來(lái)，除了不少地方性法規(guī)重復(fù)或落實(shí)法律、行政法規(guī)有關(guān)規(guī)定，對(duì)行政復(fù)議前置作出規(guī)定外，還有個(gè)別現(xiàn)行有效的省級(jí)地方性法規(guī)在沒(méi)有上位法規(guī)定行政復(fù)議前置的情況下，創(chuàng)設(shè)規(guī)定了行政復(fù)議前置情形。

立法過(guò)程中，社會(huì)各界對(duì)行政復(fù)議前置有關(guān)規(guī)定的主要意見(jiàn)包括：一是認(rèn)為實(shí)行行政復(fù)議前置，可以將行政爭(zhēng)議成規(guī)模地納入行政復(fù)議，既可以將過(guò)濾作用發(fā)揮到最大，又能夠大幅提升行政復(fù)議的主渠道地位，應(yīng)當(dāng)確立“以復(fù)議前置為原則，以當(dāng)事人選擇為例外”的模式。二是認(rèn)為現(xiàn)行法確立的原則基本保障了當(dāng)事人的訴權(quán)，但尚未充分發(fā)揮復(fù)議前置的區(qū)分作用，應(yīng)當(dāng)保留現(xiàn)行的“以當(dāng)事人選擇為原則，以復(fù)議前置為例外”模式，但應(yīng)部分?jǐn)U大行政復(fù)議前置的范圍。三是認(rèn)為應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障當(dāng)事人在訴訟渠道上的自由選擇權(quán)，不宜擴(kuò)大行政復(fù)議前置范圍，而應(yīng)保持或者限縮現(xiàn)行的復(fù)議前置范圍。總的來(lái)說(shuō)，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)保留現(xiàn)行法的原則，并適度擴(kuò)大行政復(fù)議前置范圍的觀點(diǎn)占據(jù)主流。行政復(fù)議前置可以讓不了解行政復(fù)議制度優(yōu)勢(shì)的當(dāng)事人，通過(guò)行政復(fù)議進(jìn)行救濟(jì)；對(duì)于更適合通過(guò)行政復(fù)議解決的糾紛，可以讓當(dāng)事人及時(shí)進(jìn)入行政復(fù)議程序，減少其尋求救濟(jì)的成本。這一觀點(diǎn)符合目前行政復(fù)議的現(xiàn)狀和發(fā)展方向。

關(guān)于實(shí)行行政復(fù)議前置時(shí)，申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟的關(guān)系。根據(jù)本法和有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，行政復(fù)議前置時(shí)，行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政行為不服，必須先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，不允許未經(jīng)過(guò)行政復(fù)議程序直接向人民法院提起行政訴訟，只有對(duì)行政復(fù)議決定不服，才能到法院提起行政訴訟。例如，稅收征收管理法第88條第1款規(guī)定：“納稅人、扣繳義務(wù)人、納稅擔(dān)保人同稅務(wù)機(jī)關(guān)在納稅上發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，必須先依照稅務(wù)機(jī)關(guān)的納稅決定繳納或者解繳稅款及滯納金或者提供相應(yīng)的擔(dān)保，然后可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議；對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院起訴。”在行政復(fù)議前置情形下，行政復(fù)議是提起行政訴訟必經(jīng)的前置程序，行政相對(duì)人必須先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，行政復(fù)議機(jī)關(guān)已經(jīng)依法受理的，按照本法規(guī)定，在法定行政復(fù)議期限內(nèi)也不得提起行政訴訟。

二、行政復(fù)議前置的具體情形

本條列舉了行政復(fù)議前置的四種情形，以及一項(xiàng)兜底條款。

（一）對(duì)當(dāng)場(chǎng)作出的行政處罰決定不服

行政處罰法規(guī)定了簡(jiǎn)易程序，即對(duì)依法應(yīng)當(dāng)予以處罰，事實(shí)確鑿、處罰較輕的違法行為當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰決定的程序。其第51條規(guī)定，違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)，對(duì)公民處以200元以下、對(duì)法人或者其他組織處以3000元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰決定。法律另有規(guī)定的，從其規(guī)定。第52條第1款中規(guī)定，執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰決定的，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人出示執(zhí)法證件，填寫(xiě)預(yù)定格式、編有號(hào)碼的行政處罰決定書(shū)，并當(dāng)場(chǎng)交付當(dāng)事人。當(dāng)場(chǎng)作出的行政處罰決定，無(wú)論從處罰內(nèi)容還是處罰程序上，都相對(duì)簡(jiǎn)單，往往事實(shí)較為清楚，同時(shí)因?yàn)楫?dāng)場(chǎng)處罰受到一些客觀因素的限制，難免出現(xiàn)爭(zhēng)議，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)先行處理有利于爭(zhēng)議的及時(shí)解決，也有利于及時(shí)保護(hù)當(dāng)事人權(quán)益。

（二）對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的侵犯其已經(jīng)依法取得的自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服

本項(xiàng)規(guī)定是指，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政行為，侵犯其已經(jīng)依法取得的自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的，經(jīng)行政復(fù)議后才可以向人民法院提起行政訴訟。需要滿足以下條件：一是行政相對(duì)人認(rèn)為行政行為侵犯了自己合法的使用權(quán)或所有權(quán)；二是行政相對(duì)人已經(jīng)依法取得了所涉自然資源的所有權(quán)或使用權(quán)，持有相應(yīng)證件或法律文書(shū)。這類(lèi)案件包括不服收回、撤銷(xiāo)或變更所有權(quán)或使用權(quán)證、許可證等。對(duì)涉及自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的行政處罰、行政強(qiáng)制措施等其他行政行為的，不屬于本規(guī)定的范圍。當(dāng)然，行政相對(duì)人認(rèn)為自己已經(jīng)“依法取得”自然資源所有權(quán)或使用權(quán)的情況比較復(fù)雜，有些雖未取得有關(guān)證件，但已實(shí)際使用多年，他人也無(wú)異議，有些存在爭(zhēng)議雖經(jīng)有關(guān)部門(mén)解決多次仍無(wú)結(jié)果，爭(zhēng)議當(dāng)事人或多或少都有一定證據(jù)或理由認(rèn)為依法應(yīng)由自己所有或使用，也符合本項(xiàng)規(guī)定的條件。

此外，根據(jù)土地管理法、森林法、礦產(chǎn)資源法等法律法規(guī)的規(guī)定，處理土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議一般是人民政府的專(zhuān)屬職權(quán)，對(duì)自然資源的權(quán)屬爭(zhēng)議往往爭(zhēng)議時(shí)間長(zhǎng)、情況比較復(fù)雜，解決此類(lèi)爭(zhēng)議的專(zhuān)業(yè)性、政策性也較強(qiáng)，由行政機(jī)關(guān)先行復(fù)議，有利于行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，有利于解決矛盾，平息糾紛。

（三）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)存在本法第11條規(guī)定的未履行法定職責(zé)情形

未履行法定職責(zé)，也稱(chēng)“不作為”，是指行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)不履行其法定職責(zé)。本法所規(guī)定的實(shí)行復(fù)議前置的不履行法定職責(zé)情形，主要是指申請(qǐng)行政許可，行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)不予答復(fù)；申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、受教育權(quán)利等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)未依法履行或者不予答復(fù)；申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)依法給付撫恤金、社會(huì)保險(xiǎn)待遇或者最低生活保障等社會(huì)保障，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法給付。實(shí)行行政復(fù)議前置的未履行法定職責(zé)情形，應(yīng)當(dāng)符合下列條件：一是行政機(jī)關(guān)依法具有某方面的法定職責(zé)；二是行政相對(duì)人申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行相應(yīng)法定職責(zé)；三是行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)未履行、不予受理或者不予答復(fù)。對(duì)于這些情形導(dǎo)致的行政爭(zhēng)議，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)先行處理，通過(guò)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督予以糾正，有利于行政爭(zhēng)議的及時(shí)解決，也有利于行政機(jī)關(guān)及時(shí)糾錯(cuò)，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。

（四）申請(qǐng)政府信息公開(kāi)，行政機(jī)關(guān)不予公開(kāi)

將政府信息公開(kāi)案件納入行政復(fù)議前置范圍，是此次修訂行政復(fù)議法的重要內(nèi)容之一。據(jù)有關(guān)方面反映，近年來(lái)，行政復(fù)議中的政府信息公開(kāi)案件數(shù)量較多，且大部分不再提起行政訴訟，行政復(fù)議在解決政府信息公開(kāi)案件有關(guān)爭(zhēng)議中的作用比較明顯。政府信息公開(kāi)案件大部分相對(duì)簡(jiǎn)單，行政機(jī)關(guān)也更加了解情況，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行處理，能夠發(fā)揮行政復(fù)議的便捷性?xún)?yōu)勢(shì)。尤其對(duì)于不予公開(kāi)的行為，行政機(jī)關(guān)先行處理的便捷性更為顯著。申請(qǐng)政府信息公開(kāi)，行政機(jī)關(guān)不予公開(kāi)，主要是指行政機(jī)關(guān)依據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第14、15、16條的規(guī)定決定不予公開(kāi)，告知申請(qǐng)人不予公開(kāi)并說(shuō)明理由的情形。

三、法律、行政法規(guī)可以規(guī)定行政復(fù)議前置的其他情形

如前所述，行政訴訟法和原行政復(fù)議法均規(guī)定，法律、法規(guī)可以規(guī)定行政復(fù)議前置的其他情形，行政法規(guī)和個(gè)別地方性法規(guī)對(duì)此已有規(guī)定。在立法過(guò)程中，有意見(jiàn)提出，由地方性法規(guī)設(shè)定行政復(fù)議前置的情形，合理性和必要性有待商榷。 一是地方性法規(guī)的制定主體過(guò)多，允許其設(shè)定行政復(fù)議前置事項(xiàng)將導(dǎo)致前置事項(xiàng)欠缺統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，影響法制統(tǒng)一。二是由地方性法規(guī)作出復(fù)議前置要求，將造成同樣的案件在有的地區(qū)可以直接提起訴訟，有的地區(qū)不能直接提起訴訟，出現(xiàn)同案不同審的現(xiàn)象。三是此次修訂在行政復(fù)議法中對(duì)行政復(fù)議前置范圍作了相對(duì)明確、具體的規(guī)定，地方性法規(guī)新增復(fù)議前置范圍的必要性并不充分。這一意見(jiàn)符合設(shè)定行政復(fù)議前置的理論和實(shí)踐。因此，本條第1款第5項(xiàng)規(guī)定，法律、行政法規(guī)可以規(guī)定行政復(fù)議前置的其他情形，地方性法規(guī)不再具有設(shè)定行政復(fù)議前置其他情形的權(quán)限。本法實(shí)施后，行政訴訟法、原行政復(fù)議法關(guān)于行政復(fù)議前置情形設(shè)定權(quán)限的規(guī)定將作出調(diào)整，均依照本法規(guī)定執(zhí)行。

四、對(duì)屬于行政復(fù)議前置范圍的情形，行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)告知

在本法修訂過(guò)程中，有意見(jiàn)提出，行政復(fù)議的申請(qǐng)期限與行政訴訟的起訴期限不一致，在行政復(fù)議前置情形下可能影響當(dāng)事人的訴訟權(quán)利。根據(jù)行政復(fù)議法和行政訴訟法的規(guī)定，行政復(fù)議的申請(qǐng)期限是60日，行政訴訟的起訴期限是6個(gè)月。一般情況下，當(dāng)事人超過(guò)60日未申請(qǐng)行政復(fù)議的，在起訴期限內(nèi)仍然可以提起訴訟，但在行政復(fù)議前置情形下，當(dāng)事人超過(guò)行政復(fù)議期限提起行政訴訟的，人民法院可能不予受理，當(dāng)事人因此將喪失約4個(gè)月的期限利益。對(duì)于這一意見(jiàn)，本法作出如下制度安排：一是，本法第20條中規(guī)定，有正當(dāng)理由耽誤法定申請(qǐng)期限的，申請(qǐng)期限自障礙消除之日起繼續(xù)計(jì)算。對(duì)于符合該情形的，當(dāng)事人仍可以繼續(xù)申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)行政復(fù)議決定不服的可以提起行政訴訟。這一規(guī)定可以部分解決起訴期限問(wèn)題。二是，行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)明確告知行政相對(duì)人實(shí)行行政復(fù)議前置以及具體的起訴期限，這樣可以避免行政相對(duì)人因?yàn)椴恢佬姓袨閷儆谛姓?fù)議前置事項(xiàng)而錯(cuò)過(guò)起訴期限的問(wèn)題。據(jù)此，本條第2款規(guī)定，對(duì)屬于行政復(fù)議前置范圍的情形，行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)告知公民、法人或者其他組織先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議。通過(guò)這一規(guī)定，最大限度保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)利。

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