畢節(jié)磷煤化工一體化項目強行動工用地被確認違法的警示意義

2025年7月30日，貴州省畢節(jié)市織金縣某府在未履行法定程序，未與織金縣茶店鄉(xiāng)大營居委會農村集體土地承包人簽訂征地補償安置協(xié)議、未作出征地補償安置決定、未依法責令承包人交出土地的情況下，僅直接支付部分補償款后，便采取“突然襲擊”方式，調集數十臺挖掘機同步動工，強制使用案涉土地，導致土地重度損毀，地上種植的果木、藥材等附屬物被全部鏟除，承包人合法財產權益遭受直接損失。承包人就該強制用地行為依法申請行政復議后，行政復議機關于2025年11月12日作出行政復議決定，明確認定織金縣某府強制使用土地的行為違反法定程序，依法應當確認違法。

行政復議機關畢節(jié)市某府經審理查明：2025年2月26日，貴州省人民政府作出《省人民政府關于織金縣2024年度第五批次工業(yè)建設用地的批復》（黔府用地函〔2025〕267號）、《省人民政府關于織金縣2024年度第六批次工業(yè)建設用地的批復》（黔府用地函〔2025〕268號）、《省人民政府關于織金縣2024年度第七批次工業(yè)建設用地的批復》（黔府用地函〔2025〕269號），原則同意織金縣所報的農用地轉用方案和土地征收申請，同意征收織金縣茶店鄉(xiāng)大營村集體農用地98.9679公頃、集體未利用地0.0609公頃及集體建設用地4.5431公頃。同日，被申請人織金縣某府發(fā)布《織金縣某府征收土地公告》（織府通〔2025〕21號、織府通〔2025〕22號、織府通〔2025〕23號），明確了土地征地補償標準、地上附著物補償標準、土地征收范圍等內容，并劃定征收范圍圖。

行政復議機關畢節(jié)市某府認為：關于織金縣某府是否為本案適格被申請人的問題。根據《中華人民共和國行政復議法》第十九條第一款“公民、法人或者其他組織對行政行為不服申請行政復議的，作出行政行為的行政機關或者法律、法規(guī)、規(guī)章授權的組織是被申請人”、《中華人民共和國土地管理法》第四十七條第一款“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施”等規(guī)定，參照《最高人民法院關于正確確定縣級以上地方人民政府行政訴訟被告資格若干問題的規(guī)定》第三條第一款“公民、法人或者其他組織對集體土地征收中強制拆除房屋等行為不服提起訴訟的，除有證據證明系縣級以上地方人民政府具體實施外，人民法院應當根據行政訴訟法第二十六條第一款的規(guī)定，以作出強制拆除決定的行政機關為被告；沒有強制拆除決定書的，以具體實施強制拆除等行為的行政機關為被告”之規(guī)定，本案中，被申請人織金縣某府作為案涉土地的征收主體，未在其發(fā)布的案涉征收公告或其他文件中明確委托其他單位作為具體實施單位，且自認組織相關單位對申請人戶征收范圍內的耕地表土進行耕作層剝離的事實，據此可認定被申請人系實施申請人所主張“強行動工用地”行為的行政機關。故，被申請人織金縣某府是本案的適格被申請人。

關于被申請人強制使用申請人戶土地的行為是否合法的問題。根據《中華人民共和國土地管理法》第四十八條第二款“征收土地應當依法及時足額支付土地補償費、安置補助費以及農村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補償費用，并安排被征地農民的社會保障費用”、《中華人民共和國土地管理法實施條例》第三十一條“征收土地申請經依法批準后，縣級以上地方人民政府應當自收到批準文件之日起十五個工作日內在擬征收土地所在的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村、村民小組范圍內發(fā)布征收土地公告，公布征收范圍、征收時間等具體工作安排，對個別未達成征地補償安置協(xié)議的應當作出征地補償安置決定，并依法組織實施”、第六十二條“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設征收土地的，由縣級以上地方人民政府責令交出土地；拒不交出土地的，依法申請人民法院強制執(zhí)行”等規(guī)定，在征收農村集體土地過程中，對于未簽訂征地補償安置協(xié)議的被征收人，縣級人民政府應當遵循相應法定程序，對土地權利人依法進行補償安置后，方可申請人民法院強制執(zhí)行被征收人的土地。本案中，被申請人自認其對申請人戶征收范圍內的土地進行“清表”，且已強制清除申請人戶土地上的地上附著物，該行為實質系征收主體為實現行政征收目的而強制使用被征收人土地的行為。被申請人在未與申請人戶簽訂征地補償安置協(xié)議、未作出征地補償安置決定、未責令申請人戶交出土地的情況下，僅直接向申請人李某某賬戶支付部分補償款后，便強制使用其戶土地，明顯違反上述法定程序，其強制使用土地的行為應當確認違法；同時，該行為已客觀實際發(fā)生，不具備實質可撤銷內容。

綜上所述，被申請人織金縣某府強制使用申請人戶征收范圍內土地的行為違法，且該行為已客觀實施，不具備實質可撤銷內容。據此，根據《中華人民共和國行政復議法》第六十五條第二款“行政行為有下列情形之一，不需要撤銷或者責令履行的，行政復議機關確認該行政行為違法：（一）行政行為違法，但是不具有可撤銷內容……”之規(guī)定，本機關決定如下：確認被申請人織金縣某府強制使用李某某戶位于織金縣2024年度第五、六、七批次工業(yè)建設用地征收范圍內土地的行政行為違法。

《人民日報》曾鮮明指出：“政府不守法，怎讓公眾守法。”在法治中國建設的宏偉進程中，政府是法律實施的核心主體，是社會法治的“領頭雁”，其履職行為的合法性與規(guī)范性，直接決定著法治信仰能否扎根人心、公平正義能否普照社會。本案中，織金縣某府作為行政機關，本應是法律法規(guī)的堅定執(zhí)行者和維護者，卻在土地征收過程中突破法定程序底線——未簽協(xié)議、未作補償決定、未責令交地即強行動工，該行為絕非單一的程序瑕疵，而是對法治權威的公然漠視。實踐中，個別行政機關為追求項目進度、短期政績，在重大建設中無視土地管理、行政強制等法律法規(guī)，以“效率優(yōu)先”替代“程序合法”，以“行政權力”凌駕“法律規(guī)則”。此類行為看似加快了工作推進節(jié)奏，實則傳遞出“法律可變通、權力大于法”的錯誤信號，嚴重侵蝕公眾對法治的信任。當政府不守法，法律的尊嚴便會受損；當權力越界，群眾的合法權益便無保障。試想，若行政機關可隨意規(guī)避法定程序，公眾為何還要遵守法律？若“領導批示”能替代法定流程，法治信仰又如何建立？長此以往，公眾將不再相信通過合法途徑能夠維護自身權益，轉而尋求非正常手段解決問題，最終將導致法治秩序崩塌，社會公平正義無從談起。

“沒有政府的法治化，就不可能有社會的法治化。”行政機關的權力源于法律授權，任何行政行為都必須在法治框架內運行，這是不可逾越的底線。從土地征收到行政執(zhí)法，從項目審批到公共服務，政府的每一項履職行為，都是法治精神的具體體現。政府帶頭敬畏法律、嚴格守法，才能成為公眾法治信仰的“風向標”；政府堅持依法行政、規(guī)范用權，才能成為社會公平正義的“壓艙石”。

在此，我們強烈呼喚：所有行政機關都應從本案中汲取深刻教訓，牢記“法定職責必須為、法無授權不可為”的準則，將守法內化為履職自覺，將程序合法作為行為底線。唯有政府率先垂范、堅守法治，才能讓法律成為全體社會成員共同遵循的行為準則，才能讓法治中國建設行穩(wěn)致遠，才能讓公平正義的光輝照亮每一個角落！