最高法院判例：投訴人與投訴事項是否存在利害關系的判定——潘彥斌訴蘭州經開區建設局不履行建設監管職責案

裁判要旨

1.以所購房屋不合格為由向有關部門投訴，當事人與其投訴事項之間具有利害關系

《建筑法》第六十三條規定：“任何單位和個人對建筑工程的質量事故、質量缺陷都有權向建設行政主管部門或者其他有關部門進行檢舉、控告、投訴。”據此，公民、法人或者其他組織對建設工程違法行為享有投訴舉報的權利。當事人向行政機關投訴開發企業將未經驗收合格的房屋交付其使用，由于該行為可能侵害其自身合法權益，故當事人與其投訴事項之間具有利害關系。

2.行政機關作出不予處罰決定，屬于履行了法定職責

行政機關針對該行為進行了調查核實，認為被投訴舉報人的行為達不到應當處罰的程度，決定不予處罰，并將調查結果向當事人進行了告知，應當屬于履行了相應法定職責。

3.行政機關是否實施行政處罰，與投訴人自身合法權益保護并無利害關系

根據《行政訴訟法》第十二條第一款第六項的規定，在履行法定職責之訴中，當事人向行政機關申請的必須是保護其自身人身權、財產權等合法權益。當事人對行政機關的調查處理結果不服，實質是要求行政機關對被投訴舉報人進行行政處罰。行政機關是否實施行政處罰與當事人自身合法權益保護并無利害關系，故當事人以沒有進行行政處罰為由認為行政機關未履行法定職責的主張不能成立。

案例詳情

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2017）最高法行申7358號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：潘彥斌，男，漢族，住甘肅省蘭州市安寧區。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：甘肅省蘭州經濟技術開發區規劃建設和房地產管理局。住所地：甘肅省蘭州市安寧區九洲通西路70號新城科技孵化大廈。

法定代表人：雷寧，該局局長。

委托訴訟代理人：王嘏韜，該局工作人員。

再審申請人潘彥斌因訴被申請人甘肅省蘭州經濟技術開發區規劃建設和房地產管理局（以下簡稱經開區建設局）不履行建設監管職責一案，不服甘肅省高級人民法院（2017）甘行終91號行政判決，向本院申請再審。本院受理后依法組成合議庭對本案進行了審查，現已審查終結。

一、二審法院查明：2014年2月25日，潘彥斌與蘭州伊真置業有限公司（以下簡稱伊真置業公司）簽訂合同，約定購買伊真置業公司開發的位于蘭州市安寧區××伊真××小區××號房屋一套。2014年8月20日，潘彥斌交付了業主裝修押金、垃圾清運費及裝修管理費，辦理了出入證3張。后潘彥斌認為伊真置業公司將未經竣工驗收的房屋交付其使用，于2016年1月25日通過網站向蘭州經濟技術開發區管理委員會（以下簡稱經開區管委會）進行反映，請求有關部門查處。經開區管委會將潘彥斌反映的問題轉交經開區建設局辦理。經開區建設局經調查，發現伊真置業公司存在未經驗收即向潘彥斌交付房屋的行為，但伊真置業公司于2014年9月18日組織進行了竣工驗收，結論為合格。經開區建設局認為伊真置業公司的行為達不到應當處罰的程度，決定不予處罰，并于2016年2月26日向潘彥斌進行了告知。潘彥斌不服，根據《信訪條例》的規定先后向經開區管委會和蘭州市人民政府信訪事項復查復核委員會申請了復查、復核。

一審法院認為，建設行政主管部門對于伊真置業公司的交付行為是否查處，與潘彥斌自身利益的維護密切相關。故潘彥斌對于經開區建設局的查處行為具有提起行政訴訟的資格。根據《中華人民共和國建筑法》第六十三條及《建設工程質量管理條例》第四條的規定，經開區建設局作為依法成立的建設行政主管部門，對其轄區內發生的建設活動及建設工程質量具有監督管理職責。根據《中華人民共和國建筑法》第六十一條第二款、《建設工程質量管理條例》第十六條第三款的規定，建設工程驗收合格的，方可交付使用。經開區建設局接到轉來的潘彥斌投訴后，進行認真調查，發現建設單位伊真置業公司將伊真學府美苑小區房屋一套在未竣工驗收的情況下交付潘彥斌使用的問題客觀存在，但伊真置業公司在交付潘彥斌29天后，即依法組織參建各方主體對工程進行了驗收，結論為合格。根據《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱行政處罰法）第二十七條第二款的規定，違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。經開區建設局在其職權范圍內根據建設單位行為的性質、情節、糾正的及時性、是否造成危害后果等，決定不予處罰，并不違反法律規定。綜上，潘彥斌認為經開區建設局沒有履行法定職責的理由不能成立。蘭州鐵路運輸中級法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，作出（2016）甘71行初133號行政判決，駁回潘彥斌的訴訟請求。潘彥斌不服，提起上訴。

二審法院認為，經開區建設局向一審法院提交的竣工驗收報告符合證據的要求，可以作為定案依據，能夠證明案涉房屋2014年9月18日經過竣工驗收的事實。根據行政處罰法第四條第二款和第二十七條第二款的規定，實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。根據《甘肅省住房和城鄉建設廳行政處罰自由裁量權標準》第26條的規定，建設單位未組織竣工驗收，擅自交付使用的，擅自使用3個月以上6個月以下的屬于情節輕微。本案中，自房屋交付之日起至組織竣工驗收之日止，尚不足1個月，其違法情節應當認定為輕微。且潘彥斌并未舉證證明伊真置業公司擅自交付使用的違法行為給其造成危害后果。因此，經開區建設局對伊真置業公司不予行政處罰的行為符合法律規定，不屬于不履行法定職責。甘肅省高級人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，作出（2017）甘行終91號行政判決，駁回上訴，維持原判。潘彥斌不服，向本院申請再審。

潘彥斌申請再審稱，2014年9月18日伊真置業公司《建設工程竣工驗收報告》通過時，案涉工程配套設施如自來水、天然氣、排污管網、路所涉及的拆遷尚未完成，地下車庫亦未進行單位工程竣工驗收，不符合交付竣工驗收的法定條件。整體工程完工后，伊真置業公司于2016年8月25日才辦理了竣工驗收備案。依法備案后房屋才能交付使用，故經開區建設局對伊真置業公司違法交付房屋的行為沒有履行法定監管職責。請求：1.撤銷甘肅省高級人民法院（2017）甘行終91號行政判決和蘭州鐵路運輸中級法院（2016）甘71行初133號行政判決；2.依法改判，支持潘彥斌的訴訟請求。

經開區建設局提交意見稱，原審法院認定事實清楚，其已依法履行了監督管理職責，潘彥斌的再審申請無事實依據。原審判決適用法律正確，潘彥斌的再審申請無法律依據。

本院經審查認為，《中華人民共和國建筑法》第六十三條規定：“任何單位和個人對建筑工程的質量事故、質量缺陷都有權向建設行政主管部門或者其他有關部門進行檢舉、控告、投訴。”據此，公民、法人或者其他組織對建設工程違法行為享有投訴舉報的權利。本案中，潘彥斌向經開區建設局投訴伊真置業公司將未經驗收合格的房屋交付其使用，由于伊真置業公司該行為可能侵害其自身合法權益，故潘彥斌與其投訴事項之間具有利害關系。如果經開區建設局不履行依法查處的法定職責，潘彥斌可以提起履行法定職責之訴。

經開區建設局針對伊真置業公司將未經驗收合格的房屋交付買受人使用的行為進行了調查核實，認為伊真置業公司的行為達不到應當處罰的程度，決定不予處罰，并將調查結果向潘彥斌進行了告知，應當屬于履行了相應法定職責。原審判決駁回潘彥斌的訴訟請求并無不當。關于潘彥斌提出案涉工程配套設施未完成的問題。因其并未提供相應證據證明該主張，故本院不予支持。關于潘彥斌提出地下車庫未進行竣工驗收，整體工程未完工的問題。根據《建筑工程施工質量驗收統一標準》的規定，具備獨立施工條件并能形成獨立使用功能的建筑物或構筑物為一個單位工程，單位工程完工后，應進行單位工程竣工驗收。本案中，住宅樓和地下車庫均具備獨立的施工條件，能夠形成獨立的使用功能，故伊真置業公司將住宅樓作為單位工程先行組織竣工驗收并無不妥。關于潘彥斌提出案涉工程未依法備案即交付使用的問題。根據《中華人民共和國建筑法》第六十一條第二款、《建設工程質量管理條例》第十六條第三款的規定，建設工程經驗收合格的，方可交付使用。該規定并未涉及備案問題，因此經開區建設局進行查處時只考慮交付使用的時間和驗收合格的時間，并無不當。

潘彥斌對經開區建設局的調查處理結果不服，實質是要求經開區建設局對伊真置業公司進行行政處罰。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第六項的規定，在履行法定職責之訴中，當事人向行政機關申請的必須是保護其自身人身權、財產權等合法權益。本案中，經開區建設局是否對伊真置業公司實施行政處罰與潘彥斌自身合法權益保護并無利害關系，故潘彥斌以沒有進行行政處罰為由認為經開區建設局未履行法定職責的主張不能成立，本院不予支持。

綜上，潘彥斌的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。本院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規定，裁定如下：

駁回潘彥斌的再審申請。

審判長　　楊永清

審判員　　李　濤

審判員　　丁曉明

二〇一七年十月三十一日

法官助理 王一婷

書記員 馮宇博

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