跨境電商零售進(jìn)口食品“負(fù)面清單”的背景與展望

一、前言

2015年6月16日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)跨境電子商務(wù)健康快速發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“合理增加進(jìn)口，擴(kuò)大國內(nèi)消費(fèi)，促進(jìn)企業(yè)和外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級(jí)”；在檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管方面，則提出“加強(qiáng)跨境電子商務(wù)質(zhì)量安全監(jiān)管，對(duì)跨境電子商務(wù)經(jīng)營主體及商品實(shí)施備案管理制度，突出經(jīng)營企業(yè)質(zhì)量安全主體責(zé)任，開展商品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管”。在此之后，我國持續(xù)出臺(tái)支持鼓勵(lì)跨境電商零售進(jìn)口的相關(guān)政策，除稅收優(yōu)惠以外，海關(guān)也對(duì)跨境電商零售進(jìn)口食品持較為溫和的監(jiān)管態(tài)度，由此，品類豐富的進(jìn)口食品得以在跨境電商平臺(tái)上呈現(xiàn)。

十年間，跨境電商零售進(jìn)口規(guī)模早已翻了數(shù)倍，然而，這一新事物自誕生之日起，其食品進(jìn)口的監(jiān)管流程便與當(dāng)下食品進(jìn)出口法規(guī)體系齟齬不斷。沒有中文標(biāo)簽、食品源頭不明、食品質(zhì)量不符合國內(nèi)要求等爭議只是表象，問題根源在于寬松的準(zhǔn)入條件。然而，如果準(zhǔn)入條件不寬松，也就無法滿足消費(fèi)者對(duì)境外食品的旺盛需求、跨境電商零售進(jìn)口政策的意義也就不復(fù)存在。

食品安全與消費(fèi)市場間必然面臨一份折衷方案。2025年3月13日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化食品安全全鏈條監(jiān)管的意見》，明確要求完善進(jìn)口食品風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，要求商務(wù)部要會(huì)同海關(guān)總署、市場監(jiān)管總局建立跨境電商零售進(jìn)口食品負(fù)面清單，將明令暫停進(jìn)口的疫區(qū)食品以及因出現(xiàn)重大質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)啟動(dòng)應(yīng)急處置的食品等列入負(fù)面清單并實(shí)時(shí)調(diào)整。

負(fù)面清單的好處在于，海關(guān)能夠大幅度提高監(jiān)管效率，減少跨境電商零售進(jìn)口食品在準(zhǔn)入過程中的不確定因素。但對(duì)于國內(nèi)不少企業(yè)而言，負(fù)面清單的推出可能是滅頂之災(zāi)，熱門產(chǎn)品可能不能再通過原有渠道進(jìn)口，除非其改變進(jìn)口模式或變更為國內(nèi)生產(chǎn)。除了品類的羅列以外，對(duì)負(fù)面清單的管理模式同樣備受關(guān)注?？缇畴娚塘闶圻M(jìn)口食品的上位法依據(jù)已為數(shù)不少，且監(jiān)管創(chuàng)新實(shí)踐層出不窮，本文將基于此，對(duì)構(gòu)建負(fù)面清單的歷史背景做一番分析，并針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)較高的幾類食品進(jìn)行分析，探討其被列入負(fù)面清單的可能性。

二、跨境電商零售進(jìn)口食品監(jiān)管模式的發(fā)展歷程及“盲區(qū)”

跨境電商零售進(jìn)口模式的形成及發(fā)展有其特定歷史背景，而食品安全更是當(dāng)中的重要誘因。2008年爆發(fā)的食品安全危機(jī)，引發(fā)了國內(nèi)消費(fèi)者對(duì)海外兒童食品的旺盛需求，這直接促使跨境電商平臺(tái)和企業(yè)在未來實(shí)現(xiàn)快速擴(kuò)張，并形成新興產(chǎn)業(yè)。后續(xù)，國務(wù)院接連發(fā)布一系列鼓勵(lì)跨境電商發(fā)展的文件，旨在培育經(jīng)濟(jì)新動(dòng)力。隨著行業(yè)規(guī)模的逐步擴(kuò)大，跨境電商零售進(jìn)口食品的安全風(fēng)險(xiǎn)亦逐步不容忽視，各界早已為此發(fā)聲。但依本文看來，跨境電商零售進(jìn)口食品存在的監(jiān)管問題，絕非通過修改現(xiàn)行法規(guī)、推進(jìn)監(jiān)管技術(shù)更新等常規(guī)手段所能解決。

（一）跨境電商零售進(jìn)口食品監(jiān)管模式的發(fā)展歷程

廣義上的跨境電商進(jìn)口食品商業(yè)模式早已有之，初期，海關(guān)及原檢驗(yàn)檢疫部門對(duì)此類食品的監(jiān)管并無特別之處，主要依據(jù)《中華人民共和國禁止攜帶、郵寄進(jìn)境的動(dòng)植物及其產(chǎn)品名錄》進(jìn)行監(jiān)管。2014年間，海關(guān)總署增列兩個(gè)海關(guān)監(jiān)管代碼，分別為“1210”（全稱“保稅跨境貿(mào)易電子商務(wù)”，簡稱“保稅電商”）和“9610”（全稱“跨境貿(mào)易電子商務(wù)”，簡稱“電子商務(wù)”）。后續(xù)，“1210”逐漸指代“網(wǎng)購保稅進(jìn)口”，而“9610”則指代“直購進(jìn)口”。

2016年4月間，財(cái)政部等部門分兩批發(fā)布《跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口商品清單》，清單內(nèi)的商品將免于向海關(guān)提交許可證件，檢驗(yàn)檢疫監(jiān)督管理按照國家相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行；直購商品免于驗(yàn)核通關(guān)單，網(wǎng)購保稅商品“一線”（國境線）進(jìn)區(qū)時(shí)需按貨物驗(yàn)核通關(guān)單、“二線”（國內(nèi)市場分界線）出區(qū)時(shí)免于驗(yàn)核通關(guān)單。鑒于食品本身即屬于法檢商品，按照上述規(guī)定，通過網(wǎng)購保稅進(jìn)口食品的，其通關(guān)檢驗(yàn)檢疫流程與一般貿(mào)易相差無幾。上述監(jiān)管要求公布后不久，國內(nèi)各大跨境電商企業(yè)進(jìn)口交易額驟降。

于是，僅僅在一個(gè)月后，海關(guān)總署辦公廳便印發(fā)《關(guān)于執(zhí)行跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口新的監(jiān)管要求有關(guān)事宜的通知》，提出設(shè)置網(wǎng)購保稅模式的監(jiān)管過渡期，在10個(gè)試點(diǎn)城市繼續(xù)按新政實(shí)施前的監(jiān)管要求進(jìn)行監(jiān)管。2016年11月15日，商務(wù)部新聞發(fā)言人發(fā)表關(guān)于延長跨境電商零售進(jìn)口監(jiān)管過渡期的談話，明確上述過渡期進(jìn)一步延長至2017年底。2017年3月17日，商務(wù)部新聞發(fā)言人就跨境電商零售進(jìn)口過渡期后監(jiān)管總體安排發(fā)表談話，提出對(duì)出現(xiàn)較大質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)口商品，進(jìn)一步采取措施嚴(yán)格監(jiān)管，并擴(kuò)大試點(diǎn)城市范圍。2017年9月20日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，將跨境電商零售進(jìn)口監(jiān)管過渡期政策再延長一年至2018年底，并加快完善相關(guān)制度。

2018年11月28日，商務(wù)部等六部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于完善跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口監(jiān)管有關(guān)工作的通知》，要求海關(guān)對(duì)跨境電商零售進(jìn)口商品實(shí)施質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測，在商品銷售前按照法律法規(guī)實(shí)施必要的檢疫，并視情發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)警示。這是因?yàn)椋?018年，我國出入境檢驗(yàn)檢疫職能和隊(duì)伍被劃入海關(guān)隊(duì)伍，該改革被稱為“關(guān)檢融合”，自此，海關(guān)開始承擔(dān)跨境電商零售進(jìn)口食品的檢驗(yàn)檢疫職責(zé)。同時(shí)，該文件還規(guī)定：“對(duì)跨境電商零售進(jìn)口商品按個(gè)人自用進(jìn)境物品監(jiān)管，不執(zhí)行有關(guān)商品首次進(jìn)口許可批件、注冊或備案要求。但對(duì)相關(guān)部門明令暫停進(jìn)口的疫區(qū)商品，和對(duì)出現(xiàn)重大質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)的商品啟動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置時(shí)除外?！?018年12月10日，海關(guān)總署發(fā)布2018年第194號(hào)公告，再次明確上述規(guī)定。

至此，我國現(xiàn)行跨境電商零售進(jìn)口食品的監(jiān)管模式基本形成。

（二）跨境電商零售進(jìn)口食品的監(jiān)管“盲區(qū)”

通過對(duì)當(dāng)下跨境電商零售進(jìn)口食品監(jiān)管模式發(fā)展歷程的回顧，我們可以得出結(jié)論，對(duì)跨境電商零售進(jìn)口食品實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管并非不能，而是經(jīng)濟(jì)代價(jià)過于高昂。為防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)，海關(guān)在監(jiān)管實(shí)踐中普遍會(huì)采取抽樣檢測的方式進(jìn)行質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)排查，但其成效終究受限。目前看來，監(jiān)管“盲區(qū)”主要體現(xiàn)于以下方面：

1.跨境食品的溯源難。在通過一般貿(mào)易方式進(jìn)口食品的場景下，進(jìn)口食品不僅需符合國家標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)國際條約、協(xié)定，各種技術(shù)性貿(mào)易壁壘雖阻礙了大量跨境食品入華，但客觀上的確能確保進(jìn)口食品的質(zhì)量。但對(duì)于跨境電商零售進(jìn)口食品，其準(zhǔn)入要求遠(yuǎn)低于一般貿(mào)易，實(shí)踐中，往往只有葡萄酒、奶粉等大宗且高價(jià)值商品才實(shí)現(xiàn)較為完善的追溯體系。

2.新食品原料的監(jiān)管銜接不暢。目前，不少跨境電商零售進(jìn)口食品的成分較為復(fù)雜，不少原料在我國法律并未接受審查。倘若嚴(yán)格按照《食品安全法》第三十七條，利用新的食品原料生產(chǎn)食品，或者生產(chǎn)食品添加劑新品種、食品相關(guān)產(chǎn)品新品種，應(yīng)當(dāng)向國務(wù)院衛(wèi)生行政部門提交相關(guān)產(chǎn)品的安全性評(píng)估材料，在近年來的實(shí)踐中，只有某類新食品原料有較大安全風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，國家衛(wèi)健委、國家市場監(jiān)督管理總局和海關(guān)總署才會(huì)統(tǒng)一行動(dòng)，禁止含有該成分的產(chǎn)品進(jìn)境。

三、可能被列入負(fù)面清單的食品種類

在厘清跨境電商零售進(jìn)口食品監(jiān)管模式的歷史演進(jìn)與現(xiàn)存“盲區(qū)”之后，下文將轉(zhuǎn)入對(duì)具體商品層面的研判。每一次重大食品安全輿情，無論是從日本核區(qū)流入的嬰幼兒輔食，還是含NMN成分的跨境保健品，都無一例外地指向某些特定品類。

（一）動(dòng)物源性食品和植物源性食品

動(dòng)物源性食品是指來源于動(dòng)物或以其為原料加工的食品，植物源性食品是指直接或間接來源于植物的食品。在我國進(jìn)出口領(lǐng)域，針對(duì)動(dòng)植物及其產(chǎn)品所制定的規(guī)范體系相對(duì)完善，向來是海關(guān)執(zhí)法的重點(diǎn)，而在跨境電商零售進(jìn)口的監(jiān)管中，動(dòng)物源性食品和植物源性食品往往也是被禁止進(jìn)境的高頻商品，海關(guān)總署公告2018年第194號(hào)中提到的“疫區(qū)商品”和“出現(xiàn)重大質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)的商品”，往往就是動(dòng)物源性食品和植物源性食品。

針對(duì)此類食品的監(jiān)管，原國家質(zhì)檢總局曾在2015年發(fā)布《跨境電子商務(wù)經(jīng)營主體和商品備案管理工作規(guī)范》，該文件明確禁止以跨境電商形式進(jìn)口“《中華人民共和國進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》規(guī)定的禁止進(jìn)境物”和“未獲得檢驗(yàn)檢疫準(zhǔn)入的動(dòng)植物產(chǎn)品及動(dòng)植物源性食品”。其中，“《中華人民共和國進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》規(guī)定的禁止進(jìn)境物”中與食品相關(guān)的產(chǎn)品主要是“動(dòng)植物疫情流行的國家和地區(qū)的有關(guān)動(dòng)植物、動(dòng)植物產(chǎn)品和其他檢疫物”?！拔传@得檢驗(yàn)檢疫準(zhǔn)入的動(dòng)植物產(chǎn)品及動(dòng)植物源性食品”則是指未被列入《符合評(píng)估審查要求及有傳統(tǒng)貿(mào)易的國家或地區(qū)輸華食品目錄》的食品，該目錄可從海關(guān)總署網(wǎng)站“進(jìn)出口食品”下的“信息服務(wù)”欄目進(jìn)行查詢。此外，《禁止從動(dòng)物疫病流行國家/地區(qū)輸入的動(dòng)物及產(chǎn)品一覽表》所列動(dòng)物及其產(chǎn)品同樣也構(gòu)成“未獲得檢驗(yàn)檢疫準(zhǔn)入的動(dòng)植物產(chǎn)品及動(dòng)植物源性食品”。

值得注意的是，《中華人民共和國禁止攜帶、寄遞進(jìn)境的動(dòng)植物及其產(chǎn)品和其他檢疫物名錄》針對(duì)跨境電商直購進(jìn)口寄遞方式進(jìn)境的動(dòng)植物及其產(chǎn)品進(jìn)行了規(guī)制，但其與現(xiàn)行廣泛適用于網(wǎng)購保稅商品的《跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口商品清單（2019年版）》存在內(nèi)容上的重合。在未來，上述名錄所列的不少動(dòng)植物及其產(chǎn)品將會(huì)被列入負(fù)面清單。至于《跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口商品清單（2019年版）》所列商品有多少會(huì)被調(diào)入負(fù)面清單，則充滿未知之?dāng)?shù)。

（二）保健食品

保健食品以維生素、礦物質(zhì)、動(dòng)植物提取物等為原料，經(jīng)加工制成補(bǔ)充膳食營養(yǎng)或調(diào)節(jié)機(jī)體功能的食品，其形態(tài)包括膠囊、片劑、口服液等。我國的保健食品市場一直在穩(wěn)步上升，但由于我國對(duì)保健食品的監(jiān)管較為嚴(yán)苛且復(fù)雜，無論是國內(nèi)生產(chǎn)還是以一般貿(mào)易方式進(jìn)口，企業(yè)均需辦理相關(guān)資質(zhì)，對(duì)于部分保健食品中的有效成分，還需經(jīng)國家健康衛(wèi)生委審批通過為新食品原料，故而不少企業(yè)會(huì)選擇監(jiān)管較為寬松的跨境電商零售渠道進(jìn)口保健食品。對(duì)此，有不少觀點(diǎn)認(rèn)為，此種業(yè)務(wù)模式是在故意規(guī)避國內(nèi)審批，繞過《食品安全法》對(duì)特殊食品實(shí)行的嚴(yán)格管理。

除此以外，跨境保健食品的假冒偽劣現(xiàn)象也在今年被重點(diǎn)提起。長期以來，不少境內(nèi)企業(yè)在購買境外商標(biāo)后，將在境內(nèi)生產(chǎn)的保健食品出口、再通過跨境電商零售進(jìn)口方式回流，并冠以“進(jìn)口保健品”之名。在過去，此類行為通常受商場監(jiān)管部門管轄，而調(diào)查的重點(diǎn)則是當(dāng)事人有無實(shí)施虛假宣傳行為、侵犯注冊商標(biāo)專用權(quán)或發(fā)布違法廣告等。

2025年下半年以來，審計(jì)署、海關(guān)和地方工商部門開始共同介入此類案件，原產(chǎn)地申報(bào)、食品原料備案和配方比例等，均系調(diào)查的重點(diǎn)，但是，其最終的法律定性及有無處罰后果，目前仍是未知之?dāng)?shù)?；仡櫧鼉赡暌詠砜缇畴娚塘闶圻M(jìn)口保健食品的執(zhí)法現(xiàn)狀，當(dāng)下行業(yè)內(nèi)仍存在較多的“雷區(qū)”。以“β-煙酰胺單核苷酸”為例，某企業(yè)曾因以保稅電商監(jiān)管方式申報(bào)進(jìn)口含有該成分的膳食補(bǔ)充片而被海關(guān)作出行政處罰，原因在于，國家衛(wèi)健委2023年5月9日在官網(wǎng)發(fā)布了NMN(β-煙酰胺單核苷酸）作為食品添加劑新品種不予行政許可決定書，該貨物為禁止進(jìn)口貨物。

四、結(jié)語

事實(shí)上，國務(wù)院早在十年前發(fā)布的《關(guān)于大力發(fā)展電子商務(wù)加快培育經(jīng)濟(jì)新動(dòng)力的意見》（國發(fā)〔2015〕24號(hào)）中，就明確提到“探索建立跨境電子商務(wù)貨物負(fù)面清單”，然而時(shí)至今日，負(fù)面清單依舊未成形，這當(dāng)中的取舍難度可想而知。正因?yàn)槿绱?，?fù)面清單的難產(chǎn)并非文件起草層面的拖延，而是一種制度性的“審慎”。它既要給市場留出足夠的經(jīng)營空間，又必須劃出清晰的紅線；既要符合上位法對(duì)食品安全的剛性要求，又要兼顧跨境電商“小額、高頻、碎片化”的現(xiàn)實(shí)特征。

我們期待，負(fù)面清單并非一錘定音的終局，卻至少能為企業(yè)與執(zhí)法部門鋪陳一條更為透明、更可預(yù)期的規(guī)則跑道。

本文作者：上海蘭迪（深圳）律師事務(wù)所 海關(guān)財(cái)稅團(tuán)隊(duì) 陸怡坤律師