跨境電商零售進口食品“負面清單”的背景與展望

一、前言

2015年6月16日，國務院辦公廳發布《關于促進跨境電子商務健康快速發展的指導意見》，提出“合理增加進口，擴大國內消費，促進企業和外貿轉型升級”；在檢驗檢疫監管方面，則提出“加強跨境電子商務質量安全監管，對跨境電子商務經營主體及商品實施備案管理制度，突出經營企業質量安全主體責任，開展商品質量安全風險監管”。在此之后，我國持續出臺支持鼓勵跨境電商零售進口的相關政策，除稅收優惠以外，海關也對跨境電商零售進口食品持較為溫和的監管態度，由此，品類豐富的進口食品得以在跨境電商平臺上呈現。

十年間，跨境電商零售進口規模早已翻了數倍，然而，這一新事物自誕生之日起，其食品進口的監管流程便與當下食品進出口法規體系齟齬不斷。沒有中文標簽、食品源頭不明、食品質量不符合國內要求等爭議只是表象，問題根源在于寬松的準入條件。然而，如果準入條件不寬松，也就無法滿足消費者對境外食品的旺盛需求、跨境電商零售進口政策的意義也就不復存在。

食品安全與消費市場間必然面臨一份折衷方案。2025年3月13日，國務院發布《關于進一步強化食品安全全鏈條監管的意見》，明確要求完善進口食品風險聯防聯控機制，要求商務部要會同海關總署、市場監管總局建立跨境電商零售進口食品負面清單，將明令暫停進口的疫區食品以及因出現重大質量安全風險啟動應急處置的食品等列入負面清單并實時調整。

負面清單的好處在于，海關能夠大幅度提高監管效率，減少跨境電商零售進口食品在準入過程中的不確定因素。但對于國內不少企業而言，負面清單的推出可能是滅頂之災，熱門產品可能不能再通過原有渠道進口，除非其改變進口模式或變更為國內生產。除了品類的羅列以外，對負面清單的管理模式同樣備受關注。跨境電商零售進口食品的上位法依據已為數不少，且監管創新實踐層出不窮，本文將基于此，對構建負面清單的歷史背景做一番分析，并針對風險系數較高的幾類食品進行分析，探討其被列入負面清單的可能性。

二、跨境電商零售進口食品監管模式的發展歷程及“盲區”

跨境電商零售進口模式的形成及發展有其特定歷史背景，而食品安全更是當中的重要誘因。2008年爆發的食品安全危機，引發了國內消費者對海外兒童食品的旺盛需求，這直接促使跨境電商平臺和企業在未來實現快速擴張，并形成新興產業。后續，國務院接連發布一系列鼓勵跨境電商發展的文件，旨在培育經濟新動力。隨著行業規模的逐步擴大，跨境電商零售進口食品的安全風險亦逐步不容忽視，各界早已為此發聲。但依本文看來，跨境電商零售進口食品存在的監管問題，絕非通過修改現行法規、推進監管技術更新等常規手段所能解決。

（一）跨境電商零售進口食品監管模式的發展歷程

廣義上的跨境電商進口食品商業模式早已有之，初期，海關及原檢驗檢疫部門對此類食品的監管并無特別之處，主要依據《中華人民共和國禁止攜帶、郵寄進境的動植物及其產品名錄》進行監管。2014年間，海關總署增列兩個海關監管代碼，分別為“1210”（全稱“保稅跨境貿易電子商務”，簡稱“保稅電商”）和“9610”（全稱“跨境貿易電子商務”，簡稱“電子商務”）。后續，“1210”逐漸指代“網購保稅進口”，而“9610”則指代“直購進口”。

2016年4月間，財政部等部門分兩批發布《跨境電子商務零售進口商品清單》，清單內的商品將免于向海關提交許可證件，檢驗檢疫監督管理按照國家相關法律法規的規定執行；直購商品免于驗核通關單，網購保稅商品“一線”（國境線）進區時需按貨物驗核通關單、“二線”（國內市場分界線）出區時免于驗核通關單。鑒于食品本身即屬于法檢商品，按照上述規定，通過網購保稅進口食品的，其通關檢驗檢疫流程與一般貿易相差無幾。上述監管要求公布后不久，國內各大跨境電商企業進口交易額驟降。

于是，僅僅在一個月后，海關總署辦公廳便印發《關于執行跨境電子商務零售進口新的監管要求有關事宜的通知》，提出設置網購保稅模式的監管過渡期，在10個試點城市繼續按新政實施前的監管要求進行監管。2016年11月15日，商務部新聞發言人發表關于延長跨境電商零售進口監管過渡期的談話，明確上述過渡期進一步延長至2017年底。2017年3月17日，商務部新聞發言人就跨境電商零售進口過渡期后監管總體安排發表談話，提出對出現較大質量安全風險的進口商品，進一步采取措施嚴格監管，并擴大試點城市范圍。2017年9月20日，國務院常務會議決定，將跨境電商零售進口監管過渡期政策再延長一年至2018年底，并加快完善相關制度。

2018年11月28日，商務部等六部門聯合發布《關于完善跨境電子商務零售進口監管有關工作的通知》，要求海關對跨境電商零售進口商品實施質量安全風險監測，在商品銷售前按照法律法規實施必要的檢疫，并視情發布風險警示。這是因為，在2018年，我國出入境檢驗檢疫職能和隊伍被劃入海關隊伍，該改革被稱為“關檢融合”，自此，海關開始承擔跨境電商零售進口食品的檢驗檢疫職責。同時，該文件還規定：“對跨境電商零售進口商品按個人自用進境物品監管，不執行有關商品首次進口許可批件、注冊或備案要求。但對相關部門明令暫停進口的疫區商品，和對出現重大質量安全風險的商品啟動風險應急處置時除外。”2018年12月10日，海關總署發布2018年第194號公告，再次明確上述規定。

至此，我國現行跨境電商零售進口食品的監管模式基本形成。

（二）跨境電商零售進口食品的監管“盲區”

通過對當下跨境電商零售進口食品監管模式發展歷程的回顧，我們可以得出結論，對跨境電商零售進口食品實施嚴格監管并非不能，而是經濟代價過于高昂。為防范食品安全風險，海關在監管實踐中普遍會采取抽樣檢測的方式進行質量安全風險排查，但其成效終究受限。目前看來，監管“盲區”主要體現于以下方面：

1.跨境食品的溯源難。在通過一般貿易方式進口食品的場景下，進口食品不僅需符合國家標準，還應當符合相關國際條約、協定，各種技術性貿易壁壘雖阻礙了大量跨境食品入華，但客觀上的確能確保進口食品的質量。但對于跨境電商零售進口食品，其準入要求遠低于一般貿易，實踐中，往往只有葡萄酒、奶粉等大宗且高價值商品才實現較為完善的追溯體系。

2.新食品原料的監管銜接不暢。目前，不少跨境電商零售進口食品的成分較為復雜，不少原料在我國法律并未接受審查。倘若嚴格按照《食品安全法》第三十七條，利用新的食品原料生產食品，或者生產食品添加劑新品種、食品相關產品新品種，應當向國務院衛生行政部門提交相關產品的安全性評估材料，在近年來的實踐中，只有某類新食品原料有較大安全風險時，國家衛健委、國家市場監督管理總局和海關總署才會統一行動，禁止含有該成分的產品進境。

三、可能被列入負面清單的食品種類

在厘清跨境電商零售進口食品監管模式的歷史演進與現存“盲區”之后，下文將轉入對具體商品層面的研判。每一次重大食品安全輿情，無論是從日本核區流入的嬰幼兒輔食，還是含NMN成分的跨境保健品，都無一例外地指向某些特定品類。

（一）動物源性食品和植物源性食品

動物源性食品是指來源于動物或以其為原料加工的食品，植物源性食品是指直接或間接來源于植物的食品。在我國進出口領域，針對動植物及其產品所制定的規范體系相對完善，向來是海關執法的重點，而在跨境電商零售進口的監管中，動物源性食品和植物源性食品往往也是被禁止進境的高頻商品，海關總署公告2018年第194號中提到的“疫區商品”和“出現重大質量安全風險的商品”，往往就是動物源性食品和植物源性食品。

針對此類食品的監管，原國家質檢總局曾在2015年發布《跨境電子商務經營主體和商品備案管理工作規范》，該文件明確禁止以跨境電商形式進口“《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》規定的禁止進境物”和“未獲得檢驗檢疫準入的動植物產品及動植物源性食品”。其中，“《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》規定的禁止進境物”中與食品相關的產品主要是“動植物疫情流行的國家和地區的有關動植物、動植物產品和其他檢疫物”。“未獲得檢驗檢疫準入的動植物產品及動植物源性食品”則是指未被列入《符合評估審查要求及有傳統貿易的國家或地區輸華食品目錄》的食品，該目錄可從海關總署網站“進出口食品”下的“信息服務”欄目進行查詢。此外，《禁止從動物疫病流行國家/地區輸入的動物及產品一覽表》所列動物及其產品同樣也構成“未獲得檢驗檢疫準入的動植物產品及動植物源性食品”。

值得注意的是，《中華人民共和國禁止攜帶、寄遞進境的動植物及其產品和其他檢疫物名錄》針對跨境電商直購進口寄遞方式進境的動植物及其產品進行了規制，但其與現行廣泛適用于網購保稅商品的《跨境電子商務零售進口商品清單（2019年版）》存在內容上的重合。在未來，上述名錄所列的不少動植物及其產品將會被列入負面清單。至于《跨境電子商務零售進口商品清單（2019年版）》所列商品有多少會被調入負面清單，則充滿未知之數。

（二）保健食品

保健食品以維生素、礦物質、動植物提取物等為原料，經加工制成補充膳食營養或調節機體功能的食品，其形態包括膠囊、片劑、口服液等。我國的保健食品市場一直在穩步上升，但由于我國對保健食品的監管較為嚴苛且復雜，無論是國內生產還是以一般貿易方式進口，企業均需辦理相關資質，對于部分保健食品中的有效成分，還需經國家健康衛生委審批通過為新食品原料，故而不少企業會選擇監管較為寬松的跨境電商零售渠道進口保健食品。對此，有不少觀點認為，此種業務模式是在故意規避國內審批，繞過《食品安全法》對特殊食品實行的嚴格管理。

除此以外，跨境保健食品的假冒偽劣現象也在今年被重點提起。長期以來，不少境內企業在購買境外商標后，將在境內生產的保健食品出口、再通過跨境電商零售進口方式回流，并冠以“進口保健品”之名。在過去，此類行為通常受商場監管部門管轄，而調查的重點則是當事人有無實施虛假宣傳行為、侵犯注冊商標專用權或發布違法廣告等。

2025年下半年以來，審計署、海關和地方工商部門開始共同介入此類案件，原產地申報、食品原料備案和配方比例等，均系調查的重點，但是，其最終的法律定性及有無處罰后果，目前仍是未知之數。回顧近兩年以來跨境電商零售進口保健食品的執法現狀，當下行業內仍存在較多的“雷區”。以“β-煙酰胺單核苷酸”為例，某企業曾因以保稅電商監管方式申報進口含有該成分的膳食補充片而被海關作出行政處罰，原因在于，國家衛健委2023年5月9日在官網發布了NMN(β-煙酰胺單核苷酸）作為食品添加劑新品種不予行政許可決定書，該貨物為禁止進口貨物。

四、結語

事實上，國務院早在十年前發布的《關于大力發展電子商務加快培育經濟新動力的意見》（國發〔2015〕24號）中，就明確提到“探索建立跨境電子商務貨物負面清單”，然而時至今日，負面清單依舊未成形，這當中的取舍難度可想而知。正因為如此，負面清單的難產并非文件起草層面的拖延，而是一種制度性的“審慎”。它既要給市場留出足夠的經營空間，又必須劃出清晰的紅線；既要符合上位法對食品安全的剛性要求，又要兼顧跨境電商“小額、高頻、碎片化”的現實特征。

我們期待，負面清單并非一錘定音的終局，卻至少能為企業與執法部門鋪陳一條更為透明、更可預期的規則跑道。

本文作者：上海蘭迪（深圳）律師事務所 海關財稅團隊 陸怡坤律師