最高法院案例：被征收房屋被違法拆除情況下被征收人的行政補償和行政賠償選擇權

裁判要旨

1.征收過程中合法被征收房屋在未得到補償的情況下被違法拆除的，被征收人既可以選擇要求行政機關進行行政補償，也可以要求行政機關予以行政賠償。一般情況下，已經開啟行政賠償程序對當事人的損失予以救濟后，不能再重復進行行政補償。

2.但是，強拆行為被確認違法后，當事人向行政機關提出了補償申請。行政機關收到申請后作出了行政賠償決定，而未能按照當事人的補償申請作出補償決定，且賠償決定未載明賠償標準及依據，仍有部分補償申請內容未在賠償決定中涉及。此時，宜將行政機關作出的賠償決定作為對當事人補償申請的回應，允許當事人通過補償訴訟維護合法權益，由行政機關對其補償申請作出補償決定。

案例詳情

中華人民共和國最高人民法院

行 政 判 決 書

（2020）最高法行再389號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：張永紅

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：張永麗

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：張永征

三再審申請人共同委托訴訟代理人：程秀玲

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：程秀玲

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：河南省鄭州市惠濟區人民政府，住所地河南省鄭州市開元路**。

法定代表人：丁文霞，該區人民政府區長。

委托訴訟代理人：張東旻，河南省鄭州市惠濟區劉寨街道辦事處工作人員。

委托訴訟代理人：馬國杰，河南千業律師事務所律師。

再審申請人程秀玲、張永紅、張永麗、張永征（以下簡稱程秀玲等4人）因訴河南省鄭州市惠濟區人民政府（以下簡稱惠濟區政府）行政補償一案，不服河南省高級人民法院（2019）豫行終923號行政判決，向本院申請再審。本院于2020年6月28日作出（2019）最高法行申11919號行政裁定提審本案后，依法組成合議庭進行審理，現已審理終結。

鄭州鐵路運輸中級法院一審查明，張維先系南陽路l80號院8號樓6號房屋的所有權人。2013年11月22日，惠濟區政府作出惠政通〔2013〕1號《鄭州市惠濟區人民政府關于國有土地上房屋征收決定的通告》，對鄭州糧機家屬院棚戶區改造項目規劃紅線范圍內國有土地上的所有建筑物、構筑物及其附屬物實施征收。涉案房屋在該征收決定的范圍內。2014年12月，涉案房屋被惠濟區政府強制拆除。2016年9月28日，張維先以其涉案房屋被惠濟區政府強制拆除為由，訴至一審法院，請求法院確認該拆除行為違法。2016年11月18日，一審法院作出（2016）豫71行初677號行政判決，確認惠濟區政府強制拆除張維先涉案房屋的行政行為違法。2017年8月23日，張維先以郵寄方式向惠濟區政府提出《關于要求依法依規、依據鄭州糧機家屬院棚戶區改造項目房屋征收補償方案給予補償安置及對屋內毀損物品進行賠償的申請書》，申請對其居住使用的涉案房屋進行補償安置及對屋內毀損物品進行賠償?；轁鷧^政府于2017年10月20日作出行政賠償決定（惠賠決字〔2017〕19號），決定對張維先賠償人民幣45,337元及97.44平方米安置房。張維先認為惠濟區政府應當對其進行補償安置，訴至一審法院。另查明，張維先曾于2018年4月18日向一審法院提起行政賠償訴訟，請求撤銷惠濟區政府作出的行政賠償決定（惠賠決字〔2017〕19號）并賠償損失。訴訟期間，張維先死亡，其配偶程秀玲，子女張永紅、張永麗、張永征作為變更后的原告參加訴訟。一審法院于2018年8月10日以超過起訴期限為由，駁回了起訴。該案經二審予以維持。

鄭州鐵路運輸中級法院一審認為，本案中，經法院釋明，張維先當庭明確其訴訟請求為：判令惠濟區政府履行補償與安置義務；判令惠濟區政府依據法律規定和補償方案的規定向張維先支付補償款?；轁鷧^政府逕行拆除涉案房屋的行為已經生效判決確認違法，故要求惠濟區政府作出補償的基礎已不存在。張維先要求惠濟區政府再對其進行補償安置，沒有事實根據和法律依據?；轁鷧^政府的違法拆除行為給張維先所造成的損失，應當通過賠償程序予以填補?；轁鷧^政府作出的行政賠償決定經法院生效裁定以超過起訴期限為由，駁回了張維先的起訴。上述行政賠償決定已經生效，張維先的損失已在賠償程序中得到填補，即使張維先對賠償的數額不認可，也不能再要求啟動補償程序，基于同一違法行為重復獲得救濟。綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決駁回程秀玲、張永紅、張永麗、張永征的訴訟請求。

程秀玲等4人不服，提起上訴。河南省高級人民法院查明的事實與一審查明的事實一致。

河南省高級人民法院二審認為，涉案房屋在惠濟區政府組織實施征收過程中被強制拆除，惠濟區政府強制拆除涉案房屋的行為已經人民法院生效判決確認違法，惠濟區政府于2017年10月20日作出賠償決定，對拆除涉案房屋造成的損失作出了賠償，程秀玲等4人對該賠償決定不服，但未在法定期限內提起訴訟，賠償決定已發生法律效力，涉案房屋等損失已通過國家賠償程序獲得救濟?，F程秀玲等4人又提起本案訴訟，要求惠濟區政府向其履行補償與安置義務，該請求的基礎仍是其對涉案房屋的所有權、使用權等權益，而該權益已在國家賠償程序中獲得救濟，程秀玲等4人再要求惠濟區政府履行補償安置職責的理由不能成立。綜上，一審判決認定事實清楚，適用法律正確，予以維持。程秀玲等4人的上訴理由不能成立，不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，判決駁回上訴，維持一審判決。

程秀玲等4人申請再審稱，程秀玲等4人于2017年8月書面請求惠濟區政府對其房屋按照現行房地產市場價給予補償?；轁鷧^政府在程秀玲等4人沒有申請賠償的情況下于2017年10月20日作出了賠償決定，該賠償決定與程秀玲等4人的補償申請沒有關系。程秀玲等4人隨即提起本案行政補償訴訟，后法院在訴訟中告知其應通過行政賠償解決。程秀玲等4人無奈又在補償訴訟審理期間，于2018年4月提起了行政賠償訴訟，并明確表態，無論是補償訴訟還是賠償訴訟，只要為申請人留有維權途徑即可，申請人不可能既得到賠償，又得到補償。但賠償案件生效裁定未考慮程秀玲等4人已提起補償訴訟且補償案件仍在審理中等問題，以超過起訴期限為由駁回了程秀玲等4人的起訴，導致程秀玲等4人喪失了通過行政賠償維權的途徑。本案中，惠濟區政府作出的行政賠償決定未依照程秀玲等4人的補償申請作出，賠償內容缺乏事實及法律依據，而針對程秀玲等4人的行政補償申請，惠濟區政府至今未能作出補償決定。一、二審判決剝奪了程秀玲等4人要求補償的權利，適用法律錯誤。請求撤銷一、二審判決，發回重審或再審改判支持程秀玲等4人的一審訴訟請求。

惠濟區政府答辯稱，因涉案房屋的拆除行為已被生效判決確認違法，依法作出補償決定的基礎已經不存在，程秀玲等4人要求補償安置沒有事實和法律依據。根據程秀玲等4人的申請，惠濟區政府已作出賠償決定。程秀玲等4人對賠償決定提起的訴訟，因超過起訴期限，已被生效行政裁定駁回起訴，該賠償決定已生效。程秀玲等4人再次提出補償安置申請，其訴訟請求不能成立。請求駁回程秀玲等4人的再審申請。

本院再審查明的事實與一、二審判決審理查明的事實一致。另查明，惠濟區政府于2013年11月22日發布惠政通〔2013〕1號《鄭州市惠濟區人民政府關于國有土地上房屋征收決定的通告》時，以附件形式發布了《鄭州糧機家屬院棚戶區改造項目房屋征收補償方案》，該方案第八條“征收補償方式”項中明確規定：“實行貨幣補償、產權調換兩種方式，由被征收人自行選擇其中一種方式進行補償。”

本院再審認為，本案的爭議焦點為惠濟區政府是否應當就程秀玲等4人涉案房屋作出房屋征收補償決定。根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第二條的規定，為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被征收房屋所有權人給予公平補償。征收過程中合法被征收房屋在未得到補償的情況下被違法拆除的，被征收人既可以選擇要求行政機關進行行政補償，也可以要求行政機關予以行政賠償。一般情況下，已經開啟行政賠償程序對當事人的損失予以救濟后，不能再重復進行行政補償。但本案中，惠濟區政府的強拆行為被生效行政判決確認違法后，張維先向惠濟區政府提出了補償申請，請求對于涉案房屋價值、拆遷補助費、臨時安置補助費、交通補助費、獎勵費、停產停業損失費、過渡費等10項內容作出行政補償決定?；轁鷧^政府收到申請后，于2017年10月20日作出了行政賠償決定，而未能按照程秀玲等4人的補償申請作出補償決定，且賠償決定未載明賠償標準及依據，仍有部分補償申請內容未在賠償決定中涉及。程秀玲等4人隨即于2018年1月3日提起本案行政補償訴訟，在本案訴訟過程中又于2018年4月18日向一審法院提起行政賠償訴訟，賠償案件生效裁定以超過起訴期限為由駁回了程秀玲等4人的起訴。在程秀玲等4人的部分補償申請事項在賠償決定中并未得到處理，且另案行政賠償之訴程秀玲等4人超過起訴期限與惠濟區政府未能按照程秀玲等4人的要求進行補償存在因果關系的情況下，宜將惠濟區政府作出的賠償決定作為對程秀玲等4人補償申請的回應，允許程秀玲等4人通過補償訴訟維護合法權益，由惠濟區政府對程秀玲等4人的補償申請作出補償決定，同時就行政賠償決定一并處理。本案一、二審法院以程秀玲等4人已通過國家賠償程序獲得救濟為由，判決駁回其訴訟請求適用法律不當，應當予以糾正。

綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十二條、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條第一款、第一百二十二條之規定，判決如下：

一、撤銷河南省高級人民法院(2019)豫行終923號行政判決、鄭州鐵路運輸中級法院（2018）豫71行賠初167號行政判決；

二、責令河南省鄭州市惠濟區人民政府于本判決生效之日起60日內就程秀玲等4人涉案房屋作出房屋征收補償決定。

本案一、二審案件受理費共100元，由河南省鄭州市惠濟區人民政府負擔。

本判決為終審判決。

審判長　　馬鴻達

審判員　　袁曉磊

審判員　　聶振華

二〇二〇年十一月十三日

法官助理 李 慧

書記員 唐曉燕

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