最高法判例：非本集體經濟組織成員違法取得的集體土地使用證，行政機關有權依法撤銷

裁判要旨

1. 關于集體建設用地使用權的主體資格。只有本集體經濟組織成員才具備在該集體土地上申請宅基地或集體建設用地使用權的主體資格。非農業戶籍人員或非本村村民，不享有此項資格。

2. 關于行政自我糾錯行為的性質。行政機關對其自身作出的違法行政行為，具有依職權進行自我糾正的權力和職責。 行政機關撤銷違法頒發的集體土地使用權證，屬于合法的行政糾錯行為，其法律性質并非對行政相對人的行政處罰。

3. 關于行政糾錯行為不適用處罰時效。行政處罰法規定的兩年處罰追訴時效，系對行政機關追究行政相對人違法行為法律責任的時間限制。行政機關的自我糾錯行為，旨在糾正其自身的違法行為，不適用該行政處罰時效的規定。

4. 關于行政訴訟中對規章的一并審查請求。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十三條的規定，公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據的規范性文件（不含規章） 不合法，方可一并請求審查。省級人民政府制定的規章，不屬于人民法院在行政訴訟中可一并審查合法性范圍。

核心結論：對于非本集體經濟組織成員或戶籍已轉為非農業戶口的人員，通過不合法程序取得的集體土地使用證，因其申請主體不適格且頒證程序違法，行政機關有權依法予以撤銷。該撤銷行為系合法的行政自我糾錯，不受行政處罰追訴時效限制，也無需適用行政許可撤回的相關規定。

案例詳情

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2018）最高法行申297號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）曾慶華。

委托代理人李保明。

委托代理人李肖依。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）湖南省漢壽縣人民政府。

法定代表人車世忠。

原審第三人湖南省漢壽縣太子廟鎮黃福居民委員會。

法定代表人彭連保。

再審申請人曾慶華因訴被申請人湖南省漢壽縣人民政府（以下簡稱漢壽縣政府）及原審第三人湖南省漢壽縣太子廟鎮黃福居民委員會（以下簡稱黃福居委會）撤銷集體土地使用證行政決定一案，不服湖南省高級人民法院于2017年6月14日作出的（2016）湘行終819號行政判決，向本院申請再審。本院于2018年1月16日立案受理，依法組成合議庭進行審查。案件現已審查終結。

涉案土地位于漢壽縣××黃福村鴉鵲嶺，屬于黃福居委會集體所有。1999年11月11日，曾慶華將其戶口從漢壽縣××黃福村遷至漢壽縣××陽鎮，變更為非農業戶口。2001年，曾慶華在未經黃福居委會同意的情況下，直接向太子廟鎮國土資源所申請辦理集體土地使用證，并繳納耕地開墾費、城建配套費及手續費1000元。2001年4月26日，太子廟鎮國土資源所未經漢壽縣土地管理局審核，未經漢壽縣政府核準，徑行向曾慶華頒發加蓋有漢壽縣政府印章的《集體土地建設用地使用證》（以下簡稱集體土地使用證）。該證無編號、土地登記審批表空白，無漢壽縣土地管理部門的審核意見，無漢壽縣政府的批準意見。該證記載的土地四至范圍為：東抵荒地、南抵荒地、西抵太子廟規劃紅線、北抵曾春保宅基8米，用地面積為180平方米，批準使用期限為“使用到翻修時為止”。曾慶華取得集體土地使用證后，一直未在涉案土地上建房，土地至今仍為空地。2014年11月20日，黃福居委會向漢壽縣政府提交《關于撤銷曾慶華宅基地使用權證申請報告》。2015年10月20日，漢壽縣政府向曾慶華送達《行政處理告知書》。應曾慶華的申請，漢壽縣政府于2015年11月17日組織召開聽證會，聽取曾慶華的意見。2015年12月14日，漢壽縣政府作出漢政決字（2015）2號行政處理決定（以下簡稱2號處理決定），認為曾慶華于1999年11月已將戶口遷至漢壽縣××陽鎮，轉為非農業戶口，在太子廟沒有戶口登記信息。根據《中華人民共和國土地管理法》第四十三條第一款和《湖南省實施 <中華人民共和國土地管理法> 辦法》第三十二條第二款規定，曾慶華不符合在太子廟鎮××組申請宅基地的條件，依照《湖南省行政程序規定》第一百五十八條第一款、第一百六十二條第一款第（五）項規定，決定撤銷為曾慶華頒發的集體土地使用證。曾慶華不服，提起本案行政訴訟，請求撤銷2號處理決定，并對《湖南省行政程序規定》第一百五十八條第一款、第一百六十二條第一款第（五）項的合法性進行審查。

常德市中級人民法院（2016）湘07行初1號行政判決認為，《湖南省行政程序規定》為政府規章，人民法院無權對其合法性進行審查。根據《湖南省實施 <中華人民共和國土地管理法> 辦法》第三十二條第二款規定，曾慶華申請用地時，其戶籍已遷至漢壽縣××陽鎮，不具備在黃福居委會申請宅基地的資格，且曾慶華申請使用涉案土地時，未向黃福居委會提出書面申請，亦未報經漢壽縣政府批準，該證批準使用期限為“使用到翻修時為止”，但涉案土地上未曾有過建筑物，曾慶華持有的集體土地使用證登記內容與客觀事實不符。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條的規定，判決駁回曾慶華的訴訟請求。曾慶華不服，提起上訴。

湖南省高級人民法院（2016）湘行終819號行政判決認為，《湖南省行政程序規定》是湖南省人民政府制定并發布的政府規章，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十三條，人民法院無權對規章的合法性進行審查，一審駁回曾慶華該項請求正確。根據《中華人民共和國土地管理法》第四十三條第一款以及《湖南省實施 <中華人民共和國土地管理法> 辦法》第三十二條第二款的規定，曾慶華不具備申請涉案土地使用權的主體資格，同時未依法提出書面申請、報審核批準，其申請程序嚴重不符合法律規定。根據《湖南省行政程序規定》，行政機關應當依職權或依申請自行糾正行政程序違法行為。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規定，判決駁回上訴，維持原判。

曾慶華申請再審稱：2001年，經向黃福村鴉鵲嶺組、漢壽縣國土局、漢壽縣政府層層審批，繳納耕地開墾費、城建配套費等費用，曾慶華依法取得涉案土地的集體土地使用證。漢壽縣政府作出的2號處理決定于法無據，違反《中華人民共和國行政許可法》第八條規定，并非為公共利益需要；即使漢壽縣政府啟動自我糾錯程序，頒證已超過15年，也遠遠超過2年追訴時效。請求撤銷一、二審判決，依法對本案予以再審。

漢壽縣政府答辯稱：一、二審法院認定事實清楚無誤。土地登記事項屬于行政確認，《中華人民共和國行政許可法》第八條規定的是依法取得的行政許可，不應適用本案。請求駁回曾慶華的再審申請。

黃福居委會答辯稱：曾慶華不是黃福居委會集體經濟組織成員，不具有取得宅基地的權利，且未經黃福居委會同意，未經行政機關審核批準，亦未提交土地來源等證明材料，頒發集體土地使用證嚴重違法，漢壽縣政府糾錯行為合法合規。請求駁回曾慶華的再審申請。

本院經審查認為，《中華人民共和國土地管理法》第六十二條第一款規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。《湖南省實施 <中華人民共和國土地管理法> 辦法》第三十二條第二款規定，農村村民建住宅，應當向集體土地所有者和村民委員會提出書面申請，經鄉（鎮）人民政府審核，報縣級人民政府批準。也就是說，只有農村村民才享有在集體所有土地上取得宅基地使用權的主體資格。非農業戶籍人員，以及非本村村民，不享有在本村取得宅基地使用權的主體資格。且本村村民取得宅基地使用權，應當先行向集體土地所有權人和所屬村民委員會提出書面申請，村民委員會批準同意后，還需經鄉鎮政府審核、縣級政府批準，方可取得集體土地建設用地使用證。本案中，曾慶華于2001年申請宅基地使用權時，其戶籍已遷至漢壽縣××陽鎮，不是涉案土地所有權人黃福居委會的村民，不具有農村戶籍，因此不具備在黃福居委會申請宅基地的主體資格。同時，曾慶華獲得集體土地使用權，未經法定程序批準、審核、核準，頒證行為違反法定程序。對于違法的行政行為，行政機關具有自我糾錯的權力。漢壽縣政府根據《湖南省行政程序規定》第一百五十八第一款規定，自行糾正違法給曾慶華頒發的集體土地使用證，不違反法律規定。糾錯過程中，漢壽縣政府根據曾慶華的申請，舉行聽證會，聽取其意見，符合程序正當原則。一、二審判決駁回曾慶華請求撤銷2號處理決定的訴訟請求，并無不當。曾慶華主張2001年經向黃福村鴉鵲嶺組、漢壽縣國土局、漢壽縣政府層層審批，依法取得涉案土地的集體土地使用證。但是，事實上2001年辦理集體土地使用證過程中，并未經過集體土地所有權人黃福居委會的批準，也未經過漢壽縣國土局審核、漢壽縣政府核準，曾慶華的該主張與事實不符，本院不予支持。曾慶華又主張，漢壽縣政府作出的2號處理決定違反《中華人民共和國行政許可法》第八條規定，撤銷頒證行為并非為公共利益需要。但是，本案2號處理決定是漢壽縣政府對錯誤頒證行為的自我糾錯，并非行政許可的撤回，無需滿足公共利益需要的條件。其該項主張是對《中華人民共和國行政許可法》第八條規定的錯誤理解，理由亦不能成立。曾慶華還主張，頒證已超過15年，遠遠超過2年追訴時效。但是，《中華人民共和國行政處罰法》第二十九條第一款規定的2年處罰時效，是對行政機關追究行政相對人違法行為法律責任、實施行政處罰的追訴時間限制，本案漢壽縣政府作出2號處理決定，是對行政機關行政行為違法的自我糾錯，并非對行政相對人違法行為的行政處罰，以此為由申請再審，理由亦不能成立。此外，曾慶華一審提出對《湖南省行政程序規定》第一百五十八條第一款、第一百六十二條第一款第（五）項一并進行合法性審查。但是，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十三條的規定，對行政行為提起訴訟時，一并請求審查規范性文件的合法性，并不包含規章。《湖南省行政程序規定》是湖南省人民政府制定的地方規章，不屬于一并審查的范圍，一、二審判決駁回曾慶華該項訴訟請求，于法有據。

綜上，曾慶華的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第（三）、（四）項規定的情形。依照《最高人民法院關于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 的解釋》第一百一十六條第二款的規定，裁定如下：

駁回曾慶華的再審申請。

審判長　　郭修江

審判員　　龔　斌

審判員　 XXXX

二〇一八年二月二十八日

法官助理 黃寧暉

書記員 陳清玲

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