范志勇：歷史上的美國貿易政策（二十一）：《1974年貿易法案》

范志勇中國人民大學經濟學院副書記、教授、中國宏觀經濟論壇（CMF）主要成員

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2017年特朗普就任美國總統后中美之間的貿易摩擦日益頻繁。一些過去人們過去不太關注的美國政府機構開始頻繁出現在中文媒體中，包括美國商務部、貿易談判代表還有美國國際貿易委員會等等。這可能讓中國的讀者不太適應，因為在中國對外貿易相關的事務集中由商務部一個單位來處理。例如2025年參與與美國進行貿易談判的中國國際貿易談判代表李成鋼同時兼任中國商務部副部長，而在特朗普政府第一個任期商務部部長和貿易談判代表分別是羅斯和萊特希澤，第二個任期的商務部部長和貿易談判代表分別是盧特尼克和格里爾。

事實上，自從貿易談判代表辦公室這個部門創立直到2025年特朗普第二個任期之前，美國商務部和貿易談判代表辦公室是兩個互不隸屬的機構。但是從第二個任期起，特朗普政府對傳統美國貿易決策架構的重大調整，將貿易談判代表從隸屬于總統調整為隸屬于商務部。

除此之外，還有一些以數字編號表示的貿易調查項目，常見的包括“232”調查、“201”調查以及“301”調查，還有特別“301”、超級“301”等等也容易讓人一頭霧水。這些編號究竟是什么意思呢？是按照大小順序進行統一排列的么？

其實，這當中包括貿易談判代表和國際貿易委員會兩個機構，以及所謂的“201”調查和“301”調查其實都出自《1974年貿易法案》。在本節中我們主要介紹下《1974年貿易法案》的情況。

一、《1974年貿易法案》

由于《1962年貿易擴展法案》(Trade Expansion Act of 1962)對政府的談判授權有效期至1967年6月到期，因此在1973年4月尼克松要求國會進行為期5年的貿易談判授權，同時允許他在10年內分階段將關稅減少60%并取消5%以下的關稅。尼克松提出新授權的主要理由是希望解決那些妨礙美國對歐洲和其他地區出口的外國補貼和非關稅壁壘。對于政府的談判要求，進口敏感性產業表示反對；而出口導向性產業希望政府通過談判減少外國的非關稅壁壘。然而國會兩黨基本上支持通過談判掃清其他國家的對外貿易壁壘。

在該法案的政府提案中，提出了名為“快速通道”（fast track）的新條款，以推動國會加速批準政府間談判協議。隨著關稅逐漸降低，美國與其他國家貿易談判的重點轉向非關稅貿易壁壘。與削減關稅不同，關于非關稅貿易壁壘的協定通常需要國會批準，以對國內法律做出相應調整。如果國會遲遲不批準這些談判成果，歐共體和其他貿易伙伴參與談判的意愿就很低。為了解決這一難題，國會同意建立“快速通道”程序。根據快速通道，國會必須在總統達成貿易協定并提交國會之后90天內進行投票表決，而且不得附加任何修正案。

由于尼克松由于水門事件于1974年8月意外下臺，1975年1月福特總統簽署了《1974年貿易法案》。《1974年貿易法案》對總統關于關稅和非關稅壁壘的主要談判授權，見表2。這一法案表明，美國國會并不只是想保護進口競爭型產業，也愿意向更多貿易開放市場，并就非關稅壁壘展開規則談判。

二、臭名昭著的“201條款”和“301條款”

《1974年貿易法案》除了對總統談判授權之外，還包含了一系列對內救濟和對外報復性質的調整。其中最為人們所熟知的是臭名昭著的“201條款”和“301條款”。

（一）“201條款”

“201條款”賦予美國國際貿易委員會（USITC）權力，對進口至美國的產品進行調查，以判定產品進口的增長是否對美國國內產業造成了嚴重損害或嚴重損害威脅。USITC在完成調查后，須向美國總統提交報告并提出相應建議（如加稅、配額等），隨后由美國總統做出最終決策。稅率由總統決定，以提高到能阻止或補救損害的程度為限；最初實施期一般不超過4年，最多可延長一次，總期限不超過8年。且稅率應在實施期內逐步下調，以鼓勵國內產業調整。[1]

（二）“301條款”

與“雙反”等貿易救濟措施不同，301條款的主要目的不是為了阻止外國商品進口，而是為美國企業擴大出口創造機會。301條款具有鮮明的特點：第一，其他貿易保護措施在啟動時需要證明對美國商業造成“實質性損害”，301條款規定的舉證責任要輕得多；第二，301條款適用范圍更廣，涉及貨物貿易、服務貿易、國際直接投資、知識產權保護等各個領域；第三，可以被用于對付外國政府在第三國市場上危害美國出口商利益的行為；第四，301條款賦予美國貿易談判代表更多的選擇權。

301條款生效后，經過《1979年貿易協定法》、《1984年貿易與關稅法》和《1988年綜合貿易與競爭法》的不斷完善，美國貿易法中的301條款已經發展成“一般301條款”、“特別301條款”和“超級301條款”等全面系統的進攻性貿易保護政策。“一般301條款”是美國傳統貿易制裁措施的概括性表述；“特別301條款”擴展到“知識產權保護”等領域；而“超級301條款”則對一國貿易自由化和貿易壁壘進行整體評估，對于問題嚴重的國家，美國可以將其列入貿易自由化黑名單，并要求在3年內消除貿易壁壘。

（三）美國貿易法三大條款對比：232、201與301條款

232條款、201條款與301條款是目前美國貿易法體系中比較重要和經常被引用的三個條款。其中，232條款源于《1962年貿易擴展法》第232條涉及“國家安全”的條款，授權商務部調查進口對國家安全的影響。201條款源于《1974年貿易法》第201條的“全球保障措施”，主要針對進口激增導致的產業損害。301條款源于《1974 年貿易法》第301條的所謂“不公平貿易制裁”，主要針對外國違反貿易協定或不公平貿易行為。

三、美國貿易政策的主要大玩家：商務部、國際貿易委員會與貿易代表辦公室

除此之外，《1974年貿易法案》還做出了若干制度性變革，其中涉及到美國貿易政策的執行機構。

國會正式設立了貿易談判代表這一職務，美國貿易代表辦公室（USTR）由此成為行政部門的談判機構。國會還將關稅委員會更名為國際貿易委員會（USITC），并使之成為一家獨立機構，不再是行政部門的一部分。作為一個獨立機構，國際貿易委員會必須直接向國會提交預算方案，這就讓國會對該機構的活動擁有了更大的影響力。美國貿易代表辦公室、國際貿易委員會和商務部成為美國貿易政策的重要執行機構。那么這三個機構在性質和分工上有什么區別呢？

（一）機構性質

首先，從性質上看，美國商務部 (Department of Commerce)是美國聯邦政府的主要經濟部門之一，負責促進經濟增長和創造商業機會。商務部與國際貿易相關的職責包括：（1）“貿易促進”，幫助美國企業開拓國際市場，提供出口咨詢和培訓；（2）“貿易執法”，執行反傾銷、反補貼調查，確定傾銷幅度和補貼金額；（3）“產業安全”，通過下屬的工業與安全局 (BIS) 實施出口管制，保護國家安全和關鍵技術等。

美國國際貿易委員會 (United States International Trade Commission，USITC)是根據《1974年貿易法案》成立的獨立、非黨派、準司法聯邦機構，由6名委員 (總統提名，參議院確認) 領導，專注貿易調查和裁決，其前身是1916年成立的“美國關稅委員會”。國際貿易委員會的職責包括：（1）“損害裁決”：在反傾銷/反補貼調查中，確定進口是否對國內產業造成 "實質性損害"；（2）“保障措施”：執行201條款調查，確定進口激增是否導致國內產業"嚴重損害"并提出救濟建議；（3）“知識產權保護”：開展337調查，打擊侵犯美國知識產權的進口產品；（4）“貿易分析”：為總統、國會和美國貿易代表辦公室（USTR）提供獨立的貿易政策分析和建議等。

美國貿易代表辦公室 (USTR)是根據《1974年貿易法案》成立的總統行政辦公室直屬機構，負責人 (美國貿易代表) 為內閣成員，是總統在貿易領域的首席顧問和談判代表。美國貿易代表辦公室的核心職責包括：（1）“貿易政策制定”：統籌協調美國國際貿易、投資政策，制定談判立場；（2）“貿易談判主導”：代表美國進行雙邊、區域和多邊；（3）“貿易爭端解決”：發起和管理301條款調查，對外國不公平貿易行為采取報復措施；（4）“國際組織代表”：作為美國在WTO、APEC等國際經貿組織的官方代表；（5）“政策協調”： 協調19個聯邦機構的貿易立場。

（二）職能分工

在反傾銷與反補貼調查 (AD/CVD)中，商務部與國際貿易委員會（USITC）存在分工明確的“雙軌制”，具體分工見表3。

232、201和302調查中的部門分工機制見表4。

四、特朗普對美國貿易決策體系的重大調整

2025年特朗普第二個任期對傳統美國貿易決策架構的重大調整，將美國貿易代表辦公室由隸屬于總統辦公室調整為隸屬于商務部，賦予商務部長對 USTR 的完全控制權。美國貿易代表 (格里爾) 不再直接向總統匯報，而是向商務部長 (盧特尼克) 匯報。

商務部長全面負責美國貿易政策的戰略制定和政治決策，擁有貿易政策的最終決定權。貿易代表作為首席談判官，負責具體談判執行和協議落實，成為商務部長的執行助手。商務部由此接管了USTR 的部分核心職能，如貿易協定談判主導權和301調查發起權等等。

特朗普希望通過“商務部長統籌、貿易代表執行”的架構，簡化決策流程，提高貿易政策執行效率，避免第一任期內商務部與USTR之間的權力爭奪。盧特尼克作為華爾街金融家，被視為“關稅強硬派”，特朗普希望通過這一架構確保其高關稅政策得到徹底貫徹。

[1]特朗普政府時期曾于2018年對進口太陽能電池與組件和大型洗衣機實施4年全球保障措施，加征關稅（30%-50%）并設定配額。2022年拜登政府將太陽能電池與組件的保障措施延長至2026年2月6日，稅率為14.75%并逐年遞減0.25%，且每年有5吉瓦光伏電池組件進口額度可免征，2024年8月配額上調至14.5吉瓦。

文章僅作為學術交流，不代表CMF立場。