最高法判例：行政行為的裁判基準時與行政機關(guān)的首次判斷權(quán)

裁判要旨

從行政行為作出到被訴請人民法院審查，直至人民法院對其合法性作出裁判，存在時間間隔，以上述不同時間節(jié)點作為裁判基準時，將可能對行政行為的合法性判斷得出不同結(jié)論。一般而言，行政行為是行政機關(guān)根據(jù)作出時的事實、證據(jù)和法律作出的，對行政行為合法性的評價，一般也只能以該作出時的事實、證據(jù)和法律為標準，而不能以后續(xù)變化的事實、證據(jù)或法律規(guī)范作為評價原行政行為合法性的依據(jù)。否則，將不利于法律秩序的穩(wěn)定，有損行政行為的公定力和法的安定性。對后續(xù)變化的事實、證據(jù)等，宜由先行判斷，而不宜由人民法院在審判程序中作出首次判斷。 考慮到本案已經(jīng)走完一審和二審程序，判決結(jié)果亦遵循了司法審查的必要限度，且原審判決并未從根本上否定當事人的最終合法權(quán)益，當事人重新申請確權(quán)所將付出的成本與行政機關(guān)根據(jù)人民法院撤銷判決啟動確權(quán)程序后，當事人參與行政程序所將付出的成本亦非明顯不成比例，故綜合來看，本案并無啟動再審之必要。

案例詳情

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2018）最高法行申809號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：艾國棟，男，1956年11月9日出生，漢族，住北京市平谷區(qū)。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）：北京市平谷區(qū)人民政府。住所地：北京市平谷區(qū)府前街7號。

法定代表人：汪明浩，該區(qū)人民政府區(qū)長。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）：北京市人民政府。住所地：北京市東城區(qū)正義路2號。

法定代表人：陳吉寧，該市人民政府市長。

原審第三人：金春和，男，1957年4月25日出生，漢族，住北京市平谷區(qū)。

艾國棟因訴北京市平谷區(qū)人民政府（以下簡稱平谷區(qū)政府）不履行土地權(quán)屬行政處理法定職責及北京市人民政府（以下簡稱北京市政府）行政復議一案，不服北京市高級人民法院（2017）京行終459號行政判決，向本院申請再審。本院依法由審判員王振宇、審判員李緯華、審判員李紹華組成合議庭，對本案進行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

艾國棟以平谷區(qū)政府于2016年1月27日作出的（2016）決字001號《土地權(quán)屬爭議案件決定書》（以下簡稱被訴爭議決定）以及北京市政府于同年5月12日作出的京政復字（2016）277號《行政復議決定書》（以下簡稱被訴復議決定）違法并致其合法權(quán)益受損為由，向北京市第四中級人民法院提起行政訴訟，請求撤銷被訴爭議決定及被訴復議決定，并責令平谷區(qū)政府為其頒發(fā)集體土地建設(shè)用地使用證。

一審法院查明：艾國棟于2015年5月4日向北京市國土資源局平谷分局（以下簡稱平谷國土分局）提交土地權(quán)屬確權(quán)申請，要求對本案第三人金春和建房時修建滴水部分土地進行權(quán)屬確認。同年5月5日，平谷國土分局作出京平土（2015）爭字001號《土地權(quán)屬爭議案件受理通知書》，并于同年5月8日送達艾國棟。同年5月11日，平谷國土分局向金春和送達《答辯通知書》，后金春和向平谷國土分局提交了答辯狀、身份證及戶口簿復印件、土地房產(chǎn)所有證存根等材料。此后，平谷國土分局分別對艾國棟、金春和及北京市平谷區(qū)興谷街道后羅莊村村委會（以下簡稱后羅莊村委會）工作人員、張淑蘭進行調(diào)查、詢問，并進行現(xiàn)場勘查。在調(diào)查中艾國棟明確要求平谷區(qū)政府確定后羅莊村王家胡同1號院（以下簡稱1號院）與王家胡同3號院（以下簡稱3號院）使用權(quán)界線，并表示不同意調(diào)解。期間，后羅莊村委會出具《證明》，證明艾國棟非該村村民；金春和系該村村民，其戶籍地址、居住地址是3號院。調(diào)查過程中，平谷國土分局針對艾國棟提交的2013年4月17日加蓋后羅莊村委會公章的《證明信》中“因王黃氏已于1984年3月24日去世、王鳳英于2013年4月11日去世，故村中有艾國棟的農(nóng)民房屋及院落一處，方位緊鄰王鴻儒宅院南側(cè)”的內(nèi)容，與后羅莊村委會負責出具證明信的工作人員劉海鳳進行調(diào)查，劉海鳳稱該村為艾國棟出具過在該村無房的證明，沒有上述內(nèi)容，且落款名“北京市平谷區(qū)王辛莊鎮(zhèn)后羅莊村”與實際不符，該村自2006年劃歸興谷街道。2015年10月16日,后羅莊村委會及北京市平谷區(qū)興谷街道辦事處（以下簡稱興谷街道辦事處）出具《證明》,證明1號院宅基地現(xiàn)使用權(quán)人是張淑蘭。平谷國土分局工作人員向張淑蘭調(diào)查時，張淑蘭亦稱其系1號院的宅基地使用權(quán)人，且與金春和并無宅基地使用權(quán)糾紛。因該案比較復雜，平谷國土分局于同年10月23日作出《延期調(diào)查處理通知書》，決定延期3個月，并于同年10月26日、27日分別向艾國棟及金春和送達。2016年1月27日，平谷區(qū)政府作出被訴被訴爭議決定，并分別于同年2月3日、4日向艾國棟與金春和進行送達。艾國棟不服，于同年3月21日向北京市政府申請行政復議，請求撤銷被訴爭議決定。北京市政府受理后，于同年3月22日向平谷區(qū)政府作出《行政復議答復通知書》，通知其提交書面答復及相應(yīng)證據(jù)、依據(jù)。同年4月1日，平谷區(qū)政府作出《行政復議答復書》并提交相關(guān)證據(jù)材料。同年5月12日，北京市政府作出維持被訴爭議決定的被訴復議決定，并向艾國棟、平谷區(qū)政府、金春和進行送達。艾國棟不服，故提起本案行政訴訟。

一審法院認為：根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第十六條第二款及《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》第三條、第十條之規(guī)定，申請調(diào)查土地權(quán)屬爭議的申請人首先應(yīng)當與爭議的土地有直接利害關(guān)系。本案中，艾國棟認為其所使用的1號院與相鄰的3號院存在宅基地權(quán)屬爭議，并向平谷國土分局提出申請。艾國棟1956年出生，幼年隨外祖母戶籍登記在原××××公社后羅莊村，1964年6月15日其因上學將戶籍遷入原北京市崇文區(qū)，屬城鎮(zhèn)居民。在調(diào)查核實過程中，平谷區(qū)政府提交了后羅莊村委會、興谷街道辦事處出具的否認艾國棟村民身份的證明材料，艾國棟主張其于1962年取得后羅莊村宅基地使用權(quán)，但其未能提交有效證據(jù)予以證明，該院對此不予支持。平谷區(qū)政府在訴訟中稱，平谷國土分局認為艾國棟在1號院有建房行為，所以受理其權(quán)屬爭議申請，此做法與其最終未認定艾國棟系1號院宅基地的使用權(quán)人的決定不相矛盾，該院對此不持異議。平谷國土分局受理申請后，對權(quán)屬爭議進行調(diào)查處理中因情況復雜，經(jīng)負責人批準延長辦理期限的行為，并不違反《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》第二十八條之規(guī)定。艾國棟認為平谷區(qū)政府違反辦案期限的主張，該院不予支持。綜上，被訴爭議決定認定事實清楚、程序合法，北京市政府作出被訴復議決定的程序亦符合法律規(guī)定。據(jù)此，一審法院于2016年11月21日作出（2016）京04行初770號行政判決：駁回艾國棟的訴訟請求。

艾國棟不服，向北京市高級人民法院提起上訴。

二審法院另查明：王鳳英與艾國棟系母子關(guān)系。1993年5月20日，后羅莊村委會出具兩份編號分別為69號、70號的《宅基地登記卡》，其中69號《宅基地登記卡》將后羅莊村東至過道、西至金增光、南至王鳳英、北至大街面積為250.6平方米的宅基地戶主姓名登記為王洪如；70號《宅基地登記卡》將后羅莊村東至王洪如、西至金連青、南至金春和、北至王洪如面積為256.23平方米的宅基地戶主姓名登記為王鳳英。王鳳英于2013年4月11日死亡。

二審法院認為：《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》第四條第一款規(guī)定，縣級以上國土資源行政主管部門負責土地權(quán)屬爭議案件的調(diào)查和調(diào)解工作；對需要依法作出處理決定的，擬定處理意見，報同級人民政府作出處理決定。第十條規(guī)定，申請調(diào)查處理土地權(quán)屬爭議的，應(yīng)當符合下列條件：一、申請人與爭議的土地有直接利害關(guān)系；二、有明確的請求處理對象、具體的處理請求和事實根據(jù)。第十九條規(guī)定，土地權(quán)屬爭議雙方當事人對各自提出的事實和理由負有舉證責任，應(yīng)當及時向負責調(diào)查處理的國土資源行政主管部門提供有關(guān)證據(jù)材料。本案中，在接到艾國棟的申請后，平谷國土分局對艾國棟、金春和、后羅莊村委會工作人員、張淑蘭等進行調(diào)查，核實相關(guān)證明材料，其中包括艾國棟提供的材料。經(jīng)過對上述調(diào)查情況綜合認定，平谷區(qū)政府認為無法認定艾國棟是1號院宅基地使用權(quán)人。上述認定系基于艾國棟的舉證責任和平谷國土分局的調(diào)查義務(wù)基礎(chǔ)之上，并無不當。艾國棟在行政程序中提交的證據(jù)材料確不足以證明其與爭議的土地有直接利害關(guān)系。本案二審審理過程中，艾國棟雖提交了《親屬關(guān)系證明》和《宅基地登記卡》等材料，但由于上述材料并未在行政程序和一審程序中提交，且《宅基地登記卡》等新證據(jù)材料的證據(jù)能力及效力也宜由作為行政機關(guān)的平谷區(qū)政府在專業(yè)行政管理領(lǐng)域先行裁量確定，故上述材料不能作為對被訴爭議決定、被訴復議決定及一審判決進行否定性評價的依據(jù)。鑒此，艾國棟可持包括涉案《宅基地登記卡》等材料，重新向平谷區(qū)政府提出相關(guān)申請，平谷區(qū)政府應(yīng)對此重新判斷和作出處理。據(jù)此，二審法院于2017年5月31日作出（2017）京行終459號行政判決：駁回上訴，維持一審判決。

艾國棟不服，向本院申請再審，請求撤銷一、二審判決，撤銷被訴爭議決定及復議決定，判令再審被申請人賠償面積為533平方米的居住房屋、四年房屋租賃費15萬元及工作損失費30萬元，并附帶審查《北京市平谷區(qū)農(nóng)村村民住宅建設(shè)管理辦法》第三章第二十二條及《北京市人民政府關(guān)于加強農(nóng)村村民建房用地管理若干規(guī)定》第九條。主要事實和理由為：（一）原審判決認定事實不清，在案證據(jù)足以證明1號院內(nèi)部分房屋財產(chǎn)歸再審申請人所有，70號《宅基地登記卡》登記的宅基地歸再審申請人使用。（二）本案第三人金春和違法占用涉案土地，事實清楚，證據(jù)充分。（三）原審法官枉法裁判。

本院認為：從行政行為作出到被訴請人民法院審查，直至人民法院對其合法性作出裁判，存在時間間隔，以上述不同時間節(jié)點作為裁判基準時，將可能對行政行為的合法性判斷得出不同結(jié)論。一般而言，行政行為是行政機關(guān)根據(jù)作出時的事實、證據(jù)和法律作出的，對行政行為合法性的評價，一般也只能以該作出時的事實、證據(jù)和法律為標準，而不能以后續(xù)變化的事實、證據(jù)或法律規(guī)范作為評價原行政行為合法性的依據(jù)。否則，將不利于法律秩序的穩(wěn)定，有損行政行為的公定力和法的安定性。就本案而言，平谷國土分局在收到再審申請人提出的調(diào)查處理土地權(quán)屬爭議申請之后，對涉案土地權(quán)屬爭議雙方及相關(guān)人員進行調(diào)查并核實相關(guān)證據(jù)。鑒于當時再審申請人并未在行政程序中提交《親屬關(guān)系證明》和《宅基地登記卡》等材料，再審被申請人以現(xiàn)有證據(jù)無法認定再審申請人系涉案1號院宅基地的使用權(quán)人為由作出被訴爭議決定，并無明顯不當。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第十六條之規(guī)定，土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。當事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴。考察該條的立法本意，旨在針對土地權(quán)屬爭議賦予行政機關(guān)以首次判斷權(quán)，充分發(fā)揮行政機關(guān)在相關(guān)行政管理領(lǐng)域的專業(yè)判斷能力。《宅基地登記卡》等新證據(jù)材料的證據(jù)能力及證據(jù)效力，宜由再審被申請人先行判斷，而不宜由人民法院在審判程序中作出首次判斷。基于上述考量，二審法院已為再審申請人明確指明權(quán)利救濟路徑，即由再審申請人持包括涉案《宅基地登記卡》等證據(jù)，重新向再審被申請人提出調(diào)查處理土地權(quán)屬爭議申請，由其重新判斷并作出專業(yè)處理。考慮到本案已經(jīng)走完一審和二審程序，判決結(jié)果亦遵循了司法審查的必要限度，且原審判決并未從根本上否定再審申請人的最終合法權(quán)益，再審申請人重新申請確權(quán)所將付出的成本與再審被申請人根據(jù)人民法院撤銷判決啟動確權(quán)程序后，再審申請人參與行政程序所將付出的成本亦非明顯不成比例，故綜合來看，本案并無啟動再審之必要。

綜上，艾國棟的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定，裁定如下：

駁回再審申請人艾國棟的再審申請。

審判長　　王振宇

審判員　　李緯華

審判員　　李紹華

二〇一八年三月三十日

書記員　　薛　菁

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