最高法判例：復(fù)議機(jī)關(guān)未通知利害關(guān)系人作為第三人參加行政復(fù)議，是否違反法定程序？

裁判要旨

1.行政復(fù)議程序中第三人參加復(fù)議的問題。行政復(fù)議第三人是指除申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人外，與復(fù)議案件有利害關(guān)系，為維護(hù)自己利益而參加到復(fù)議程序中的當(dāng)事人。設(shè)立第三人制度的目的在于查清案件事實(shí)，維護(hù)其他相關(guān)利害關(guān)系人的權(quán)益?！吨腥A人民共和國行政復(fù)議法》第十條第三款（新修訂行政復(fù)議法第十六條）規(guī)定，同申請(qǐng)行政復(fù)議的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人參加行政復(fù)議?！吨腥A人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》第九條第一款規(guī)定，行政復(fù)議期間，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為申請(qǐng)人以外的公民、法人或者其他組織與被審查的具體行政行為有利害關(guān)系的，可以通知其作為第三人參加行政復(fù)議。復(fù)議機(jī)關(guān)未通知利害關(guān)系人參加復(fù)議，存在遺漏第三人的程序違法情形。

2.行政復(fù)議程序中第三人的舉證權(quán)利問題。行政復(fù)議與行政訴訟的立法目的都是為了糾正違法行政行為，保護(hù)合法權(quán)益，監(jiān)督依法行政。在對(duì)原行政行為合法性審查標(biāo)準(zhǔn)上，行政復(fù)議與行政訴訟也是一致的，以促進(jìn)行政復(fù)議與行政訴訟的有效銜接。按行政案件的一般證據(jù)規(guī)則舉證責(zé)任由被告即行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，被告因不提供或無正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)而敗訴，是被告違反證據(jù)規(guī)則的法律制裁，但當(dāng)被訴行政行為涉及第三人合法權(quán)益時(shí)，為保護(hù)第三人在被告不舉證情況下的合法權(quán)益，《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條第二款增加了第三人的舉證權(quán)利。因此，被告不舉證或逾期舉證，人民法院則不能簡(jiǎn)單地判決被告敗訴，復(fù)議機(jī)關(guān)也不能簡(jiǎn)單地決定撤銷原行政行為。

案例詳情

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2020）最高法行申154號(hào)

再審申請(qǐng)人（一審第三人、二審上訴人）：張瑞年，男，1966年3月10日出生，漢族，住遼寧省凌源市。

委托訴訟代理人：劉少玲（張瑞年之妻），1966年8月20日出生，漢族，住遼寧省凌源市。

被申請(qǐng)人（一審原告、二審被上訴人）：遼寧省凌源市松嶺子鎮(zhèn)東道村東莊村民組。住所地：遼寧省凌源市松嶺子鎮(zhèn)東道村東莊組。

負(fù)責(zé)人：李振財(cái)，該村民組組長。

被申請(qǐng)人（一審被告、二審上訴人）：遼寧省朝陽市人民政府。住所地：遼寧省朝陽市雙塔區(qū)朝陽大街三段7號(hào)。

負(fù)責(zé)人：謝衛(wèi)東，該市人民政府市長。

原審第三人：遼寧省凌源市人民政府。住所地：遼寧省凌源市市府路西段61號(hào)。

法定代表人：于仁禮，該市人民政府市長。

原審第三人：李振財(cái)，男，1956年9月21日出生，漢族，住遼寧省凌源市。

再審申請(qǐng)人張瑞年因與遼寧省凌源市松嶺子鎮(zhèn)東道村東莊村民組（以下簡(jiǎn)稱東莊組）、遼寧省朝陽市人民政府（以下簡(jiǎn)稱朝陽市政府）、原審第三人遼寧省凌源市人民政府（以下簡(jiǎn)稱凌源市政府）、李振財(cái)行政復(fù)議一案，不服遼寧省高級(jí)人民法院（2019）遼行終1032號(hào)行政判決，向本院申請(qǐng)?jiān)賹彙１驹阂婪ńM成由審判員梁鳳云、審判員張艷、審判員張劍參加的合議庭對(duì)本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

張瑞年向本院申請(qǐng)?jiān)賹彿Q：其是凌源市松嶺子鎮(zhèn)東道村東莊村民組村民。2012年10月，凌源市政府為東莊組核發(fā)了《林權(quán)證》，該證第五部分在林地四至的表述上將其持有《土地使用證》（編號(hào)：15-17）并使用的礦區(qū)用地包含在內(nèi)。其向朝陽市政府申請(qǐng)行政復(fù)議，要求撤銷凌源市政府為東莊組核發(fā)的《林權(quán)證》第五部分登記內(nèi)容。因凌源市政府在復(fù)議期間未能提供證據(jù)，朝陽市政府于2017年8月17日作出朝政行復(fù)字〔2017〕60號(hào)行政復(fù)議決定，撤銷了該《林權(quán)證》第五部分登記內(nèi)容。東莊組不服該復(fù)議決定，提起行政訴訟。訴訟期間，東莊組卻提供了所謂的“核發(fā)林權(quán)證證據(jù)”，一審法院以朝陽市政府不考慮東莊組提供的證據(jù)，未對(duì)發(fā)證行為進(jìn)行全面審查為由，判決撤銷朝陽市政府作出的行政復(fù)議決定。二審法院維持一審判決。即使凌源市政府核發(fā)《林權(quán)證》有證據(jù)佐證，但因林地權(quán)屬存在爭(zhēng)議，林權(quán)登記未經(jīng)公示的情況下，也仍存在事實(shí)不清，證據(jù)不足的問題，也應(yīng)該撤銷該《林權(quán)證》。因此，請(qǐng)求撤銷一、二審行政判決，改判駁回東莊組的訴訟請(qǐng)求。

本院認(rèn)為，本案被訴行政行為是朝陽市政府于2017年8月17日作出的朝政行復(fù)字〔2017〕60號(hào)行政復(fù)議決定，內(nèi)容是撤銷凌源市政府為東莊組核發(fā)的林權(quán)證第五部分的登記內(nèi)容。結(jié)合原審判決撤銷上述行政復(fù)議決定的情況及張瑞年提出的再審理由，本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)：一是行政復(fù)議程序中第三人問題；二是舉證責(zé)任與證據(jù)采信問題。

首先，關(guān)于行政復(fù)議程序中第三人問題。行政復(fù)議第三人是指除申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人外，與復(fù)議案件有利害關(guān)系，為維護(hù)自己利益而參加到復(fù)議程序中的當(dāng)事人。設(shè)立第三人制度的目的在于查清案件事實(shí)，維護(hù)其他相關(guān)利害關(guān)系人的權(quán)益。《中華人民共和國行政復(fù)議法》第十條第三款規(guī)定，同申請(qǐng)行政復(fù)議的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人參加行政復(fù)議?！吨腥A人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》第九條第一款規(guī)定，行政復(fù)議期間，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為申請(qǐng)人以外的公民、法人或者其他組織與被審查的具體行政行為有利害關(guān)系的，可以通知其作為第三人參加行政復(fù)議。本案中，根據(jù)原審法院查明的事實(shí)，涉案林權(quán)證記載的林地使用權(quán)、林木所有權(quán)、林木使用權(quán)系由案外人張瑞增等另24戶村民共有，該24戶村民作為共有權(quán)利人均與涉案林權(quán)證具有利害關(guān)系，該林權(quán)證是否被撤銷均對(duì)該24戶村民產(chǎn)生權(quán)益影響，應(yīng)通知其作為第三人參加到復(fù)議程序中來。朝陽市政府未通知該24戶村民參加復(fù)議，存在遺漏第三人的程序違法情形。

其次，關(guān)于舉證責(zé)任與證據(jù)采信問題。行政復(fù)議與行政訴訟的立法目的都是為了糾正違法行政行為，保護(hù)合法權(quán)益，監(jiān)督依法行政。在對(duì)原行政行為合法性審查標(biāo)準(zhǔn)上，行政復(fù)議與行政訴訟也是一致的，以促進(jìn)行政復(fù)議與行政訴訟的有效銜接。按行政案件的一般證據(jù)規(guī)則舉證責(zé)任由被告即行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，被告因不提供或無正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)而敗訴，是被告違反證據(jù)規(guī)則的法律制裁，但當(dāng)被訴行政行為涉及第三人合法權(quán)益時(shí)，為保護(hù)第三人在被告不舉證情況下的合法權(quán)益，《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條第二款增加了第三人的舉證權(quán)利。因此，被告不舉證或逾期舉證，人民法院則不能簡(jiǎn)單地判決被告敗訴，復(fù)議機(jī)關(guān)也不能簡(jiǎn)單地決定撤銷原行政行為。本案中，凌源市政府未能在行政復(fù)議程序中提交證明頒發(fā)涉案林權(quán)證合法性的林權(quán)登記檔案等證據(jù)材料，但涉案林權(quán)證的所有權(quán)權(quán)利人系東莊組，不考慮東莊組提交的證據(jù)，未對(duì)發(fā)證行為合法性進(jìn)行全面審查的情況下，只因凌源市政府未能提供相關(guān)證據(jù)而認(rèn)定發(fā)證行為無證據(jù)、依據(jù)并予以撤銷，有違基本法理。原審法院在審理中亦進(jìn)行了法律宣傳與提醒，以期當(dāng)事人審慎、妥善化解行政爭(zhēng)議。因此，張瑞年提出的再審申請(qǐng)理由不能成立，本院不予支持。一審判決撤銷行政復(fù)議決定，責(zé)令重新作出，二審判決予以維持，均無不當(dāng)。

綜上，再審申請(qǐng)人張瑞年的再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定，裁定如下：

駁回再審申請(qǐng)人張瑞年的再審申請(qǐng)。

審判長　　梁鳳云

審判員　　張　艷

審判員　　張　劍

二〇二〇年三月二十七日

書記員　　王　旭

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