最高法判例：行政相對人的信賴利益應當獲得法律的保護

裁判要旨

我國正在實施依法治國方略，推進法治國家、法治政府、法治社會一體建設。而建設法治社會的核心與基礎即是建設法治政府。建設法治政府不僅要求政府形式上做到依法行政，更要使行政管理和服務活動具有實質合法性、正當性。政府的行政行為一經作出，即應被推定為合法有效，在其被依法變更、撤銷或者撤回之前，公民對其信賴所形成的利益應該獲得法律的保護，如因國家利益、公共利益或者其他法定事由，行政機關對有效的行政行為需要變更、撤銷或者撤回，應當依據法定的權限和程序來進行，同時對行政行為相對人因信賴利益而遭受的財產損失予以補償。

案例詳情

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2016）最高法行申2251號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：張愛玲，女，1955年3月2日出生，漢族，住河南省社旗縣。

委托訴訟代理人：李滎坤（系張愛玲之子），男，1981年2月26日出生，漢族，住河南省社旗縣。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）：河南省社旗縣人民政府。住所地：河南省社旗縣西山貨街1號。

法定代表人：張榮印，該縣人民政府縣長。

委托代理人：常曉勇，河南隆翔律師事務所律師。

委托代理人：陳剛，河南宛東律師事務所律師。

一審第三人：河南省社旗縣大馮營鎮草湖村民村民委員會。住所地：河南省社旗縣大馮營鎮草湖村。

法定代表人：張長建，該村民委員會主任。

一審第三人：河南省社旗縣大馮營鎮姚莊村民委員會。住所地：河南省社旗縣大馮營鎮姚莊村。

法定代表人：李一西，該村民委員會主任。

一審第三人：河南省社旗縣大馮營鎮花石橋村民委員會。住所地：河南省社旗縣大馮營鎮花石橋村。

法定代表人：張金成，該村民委員會主任。

第三人共同委托代理人：高金山，河南省社旗縣大馮營鎮姚莊村民委員會主任。

再審申請人張愛玲因訴河南省社旗縣人民政府（以下簡稱社旗縣政府）林權登記行政爭議一案，不服河南省高級人民法院（2015）豫法行終第00521號行政判決，向本院申請再審。本院依法由審判員王曉濱、審判員張艷、審判員楊軍組成合議庭，對本案進行了審查。本院于2017年2月17日召開聽證會，再審申請人張愛玲及其委托代理人李滎坤，再審被申請人社旗縣政府的委托代理人常曉勇、陳剛，第三人社旗縣大馮營鎮草湖村民委員會（以下簡稱草湖村委會）、社旗縣大馮營鎮姚莊村民委員會（以下簡稱姚莊村委會）、社旗縣大馮營鎮花石橋村民委員會（以下簡稱花石橋村委會）的共同委托代理人高金山到庭參加聽證?，F本案已審查終結。

張愛玲以社旗縣政府作出的社政文(2014)60號決定撤銷其林權證違法，侵犯其合法權益為由，向河南省南陽市中級人民法院起訴，請求撤銷社旗縣政府作出的社政文(2014)60號決定。

一審法院查明：1986年4月14日，張長安（張愛玲之父）與案外人社旗縣大馮營鄉人民政府（以下簡稱大馮營鄉政府）簽訂了《原姚莊林場經濟承包合同》，承包本案爭議林場十年。張長安去世后，張愛玲作為遺囑繼承人因與大馮營鄉政府產生承包合同糾紛向法院提起訴訟，河南省南陽市中級人民法院作出（1998）南經終字第373號經濟判決，判決張長安與大馮營鄉政府簽訂的《原姚莊林場經濟承包合同》有效，大馮營鄉政府于判決生效后2年內付給張愛玲207950.42元。為執行該判決，社旗縣大馮營鄉林業管理工作站與張愛玲簽訂協議，約定張愛玲采伐林木以抵銷大馮營鄉政府的給付。由于辦理林木采伐許可證需要林權證，社旗縣政府于2000年5月17日為張愛玲辦理草湖林場的社林證字第0006606號林權證。后第三人草湖村委會、姚莊村委會、花石橋村委會向社旗縣政府反映，張愛玲的社林證字第0006606號林權證侵犯了他們對爭議林地的所有權。社旗縣政府曾于1981年9月30日為莊和（姚莊）、草湖、張莊（花石橋）大隊聯辦林場頒發社林字第NO.000001號林權證，至今保存有該林權證存根。同時社旗縣政府于1996年6月13日作出的社政土決（1996）7號處理決定，確定草湖村等三村委對草湖林場的土地所有權。社旗縣政府認為，本政府在社林字第NO.000001號林權證未被撤銷、注銷的情況下又為張愛玲辦理社林證字第0006606號林權證，程序違法，且辦證過程中未經當事人申請、林地權屬來源不清，依法應予以撤銷，遂于2014年9月29日作出社政文（2014）60號決定，對張愛玲持有的社林證字（2000）第0006606號林權證予以撤銷。張愛玲對上述決定不服，提出行政復議，河南省南陽市人民政府于2015年2月16日作出宛政復決（2015）1號行政復議決定，維持了社旗縣政府的社政文（2014）6O號決定。隨后張愛玲提起行政訴訟，訴請撤銷社旗縣政府的社政文（2014）6O號決定。

一審法院認為：張愛玲管理爭議林場是基于《原姚莊林場經濟承包合同》，其持有的社林證字第0O06606號林權證無辦證申請、林木權屬證明及審批材料等。草湖村等三村委雖未提供爭議林場的林權證，但社旗縣政府保存有社林字第N0.OOOO01號林權證存根，說明爭議林場已經進行了林權登記，在該登記未被撤銷、收回的情況下，又為他人頒發林權證屬于重復頒證。社旗縣政府對錯誤頒證行為予以糾正，并無不妥。張愛玲在社旗縣政府舉行的聽證會上知道第三人請求撤銷其林權證的情況，進行了陳述申辯，并接受社旗縣政府調查詢問，其知情權未被剝奪。張愛玲請求撤銷社旗縣政府社政文(2014)60號決定的理由不足，遂于2015年5月18日作出（2015）南行初字第10號判決：駁回張愛玲的訴訟請求。

張愛玲不服一審法院判決，向河南省高級人民法院提起上訴。

二審法院認為：首先，社旗縣政府可以根據依法糾正錯誤的傳統法制原則和程序作出投訴決定。其次，被訴決定程序合法，社旗縣政府既沒有剝奪張愛玲的知情權。其在作出被訴決定也未超過法定期限；第三，本案中的爭議林地可能歸草湖、姚莊、花石橋三村委所有，該三村委與張愛玲所持社林證字(2000)第0006606號林權證有法律上的利害關系；第四，被訴決定以社旗縣政府社林證字(2000)第O006606號林權證與1981年頒發的社林字第NO.000001號林權證違法的意見不當；第五，社林證宇(2000)第00066O6號林權證影響了草湖村等三村委的在爭議林地上的正當權益，根據庭審認定的事實，張愛玲既不享有爭議林地所有權，也沒有林地使用權，則該林權證可能損害合法林權所有權人的利益；第六，社旗縣政府頒發社林證字(2OOO)第O006606號林權證內容違法。至于張愛玲對案外人大馮營鄉政府所享有的債權，是張愛玲和案外人大馮營鄉政府要解決的問題。綜合以上意見，被訴決定在一些具體事實問題的認定和法律問題的處理上確有瑕疵，但對頒證行為的主要違法問題認定正確，且基于這些認定足以得出對上述林權證應予撤銷的結論，河南省高級人民法院遂于2015年12月17日作出（2015）豫法行終字第00521號行政判決：駁回上訴，維持原判。

張愛玲不服一、二審判決，向本院申請再審，請求本院依法撤銷一、二審判決，依法撤銷社旗縣政府作出的撤銷其林權證的社政文(2014)60號決定。主要事實與理由為：首先，被訴行政行為適用的程序錯誤。其次，被訴決定剝奪了張愛玲的知情權。第三，草湖、姚莊、花石橋三村委所持的林權證存根不能作為處理本案的依據。第四，社旗縣政府(1996)7號文不能作為認定爭議林場歸草湖、姚莊、花石橋三村委所有的依據。第五，張愛玲取得爭議林地的林權證是根據與大馮營鄉政府的協議取得的，是善意的，即使林權證的頒發有違法之處，也應當受到保護。第六，社旗縣政府作出被訴決定超過法定期限外；第七，二審認定三個第三人不具有爭議林地的所有權，又要維護其權益，明顯偏袒；第八，二審法院認定事實錯誤。首先再審被申請人的檔案丟失并非再審申請人的責任，不應成為認定錯誤發證的理由；其次再審申請人與大馮營鄉的合同并非是申請人提供。

本院認為：本案涉及三個焦點問題：一是再審被申請人社旗縣政府能否適用糾錯程序處理本案；二是再審申請人張愛玲的涉案林權證能否被認定是善意取得；三是撤銷再審申請人的林權證是否于法有據。

第一，社旗縣政府能夠適用糾錯程序處理本案。本案系因三個一審第三人認為社旗縣政府頒發給再審申請人張愛玲的林權證侵犯其權益，請求撤銷該證而引發。行政機關對于違法的行政行為，在職權范圍內遵循正當程序將其撤銷或者變更，是依法行政原則的應有之義。行政機關依法糾錯不僅在法理上成立，事實上也是行政管理和服務實踐中長期存在的合理作法。再審申請人認為被訴行為撤銷其獲頒權屬證書屬于適用程序錯誤的理由不能成立，本院不予支持。

第二，再審申請人的林權證不能被認定是善意取得。按照《中華人民共和國物權法》第一百零六條規定，善意取得適用于無權處分的情形，但應符合相應的條件，即：受讓人需是善意的，不知出讓人是無處分權人；受讓人支付了合理的對價；轉讓的財產應當登記的已經登記，不需要登記的已經交付給受讓人。在本案中，再審申請人取得的林權雖然經過了登記，但是根據一、二審法院查明的事實，行政機關在作出此次登記之前，已就該登記項下的土地為三位第三人頒發林權證，故此次登記缺乏事實基礎，損害第三人的合法權益，存在明顯錯誤。不僅如此，三位第三人取得林權遠在再審申請人之前，且同樣經過了林權登記，兩相比較，前者的利益應予優先保護，此時不宜認可再審申請人的善意取得主張，并以其對抗第三人。因此，社旗縣政府作出被訴行為，撤銷先前的錯誤林權登記，并不存在法律上的障礙。再審申請人提出的被訴行政行為侵犯其善意取得的林權之主張不能成立，本院不予支持。

第三，再審申請人取得林權證于法無據。在張愛玲之父與大馮鄉的林業承包合同終止之后，張愛玲依據與大馮鄉之間的抵債協議獲頒涉案林權證并取得林地使用權。但是從一、二審法院查明的事實看，大馮鄉在簽訂協議之時實體上并不具備合法上的涉案林地所有權，此亦說明涉案林權證損害了他人的所有權。同時，根據《河南省林地保護管理條例》第九條的規定，“林地及林地上林木的權屬無爭議”是核發林權證的條件之一，這一條件在發證之時并不具備。而從張愛玲林權證的頒證過程看，亦缺乏再審申請人的申請、林地使用權來源等材料等形式要件。因此，可以認定張愛林的林權證不符合頒證條件。

基于以上事由，再審申請人申請再審缺乏必要的事實依據和法律依據，依法應予駁回。同時本院需指出的是：行政相對人的信賴利益應當獲得法律的保護。我國正在實施依法治國方略，推進法治國家、法治政府、法治社會一體建設。而建設法治社會的核心與基礎即是建設法治政府。建設法治政府不僅要求政府形式上做到依法行政，更要使行政管理和服務活動具有實質合法性、正當性。政府的行政行為一經作出，即應被推定為合法有效，在其被依法變更、撤銷或者撤回之前，公民對其信賴所形成的利益應該獲得法律的保護，如因國家利益、公共利益或者其他法定事由，行政機關對有效的行政行為需要變更、撤銷或者撤回，應當依據法定的權限和程序來進行，同時對行政行為相對人因信賴利益而遭受的財產損失予以補償。本案中，根據一、二審法院查明的事實，2000年再審申請人與案外人大馮營鄉政府達成執行和解協議后，從社旗縣政府獲得林權證，并以此向涉案林地投入大量資產，并最終形成現有資產規模，這本是基于作為產權人的再審申請人信任政府之頒證行為而傾心付出的投資。而社旗縣政府因為自身當年頒證行為錯誤，在若干年后以糾正為由徑行撤銷涉案林權證有可能使得再審申請人的財產權益面臨危險，如果有相應的損失，再審申請人經依法核定后有權依照信賴利益保護原則獲得相應補償。故雖然撤證行為本身于法有據，但一、二審法院的判決并未涉及上述利益如何救濟，同時本院認為，由于2000年協議的簽訂方是大馮營鄉政府與再審申請人，再審申請人可另案以其他途徑主張自身權益的保護。

綜上，張愛玲的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形，本院依照《最高人民法院關于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：

駁回再審申請人張愛玲的再審申請。

審判長　　王曉濱

審判員　　張　艷

審判員　　楊　軍

二〇一八年五月二十一日

書記員　　李林濤

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