最高法：關于“優惠、補償”行政允諾未實現后的責任分擔問題

裁判要旨

加強政務誠信建設，是社會信用體系建設的重要組成部分，對于進一步提升政府公信力、培育誠信社會具有重要意義。行政機關應當守信踐諾，營造更加穩定公平透明、可預期的法治化營商環境。本案中，南陽市政府在〔2010〕49號會議紀要作出后，積極創造條件，努力兌現出讓40畝土地、調整容積率等行政允諾，值得充分肯定。但在〔2010〕49號會議紀要允諾的“在容積率、配套費等政策上給予優惠、補償”事實上無法履行后，如果南陽市政府與某某公司根據責任大小分擔案涉損失，既有利于樹立法治政府、誠信政府與服務型政府形象，也有利于推進地區法治經濟、信用經濟建設。因此，就案涉損失承擔問題，雙方可進一步協商解決；協商不成的，人民法院將依法判令南陽市政府承擔相應的責任。

裁判文書

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2021）最高法行申5030號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：南陽某某房地產開發有限公司。

住所地：河南省南陽市宛城區。

法定代表人：賈飛。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：河南省南陽市人民政府。住所地：河南省南陽市。

法定代表人：路紅衛。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：河南省南陽市自然資源和規劃局。住所地：河南省南陽市濱河路市。

法定代表人：皇甫光宇。

再審申請人南陽某某房地產開發有限公司（以下簡稱某某公司）因訴被申請人河南省南陽市人民政府（以下簡稱南陽市政府）、河南省南陽市自然資源和規劃局（以下簡稱南陽市自規局）返還征收補償款一案，不服河南省高級人民法院（2020）豫行終3143號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成合議庭進行了審查，現已審查終結。

一、二審法院查明，2006年6月21日，某某公司與原南陽市國土資源局簽訂國有土地使用權出讓合同，約定出讓國有土地使用權91183平方米（136.8畝），出讓價款8600萬元。某某公司準備在案涉土地施工時，部分被征地群眾進行阻攔，并向法院起訴請求撤銷南陽市政府作出的宛政土〔2003〕164號《關于向南陽市土地收購儲備中心劃撥國有土地使用權的批復》（以下簡稱164號批復）、確認原南陽市國土資源局土地掛牌出讓結果公告違法并賠償損失。河南省高級人民法院作出（2009）豫法行終字第59號行政判決，撤銷了164號批復、確認掛牌出讓結果公告違法，并駁回賠償請求。某某公司不服上述判決，申請再審。2010年7月22日，南陽市政府作出宛政紀〔2010〕49號辦公會議紀要（以下簡稱〔2010〕49號會議紀要），主要內容為“原則同意國土局意見，將緊靠ＴＧ2006-02號地塊、臨河的約40畝土地按規劃用途作為綠化帶，征用后協議出讓給某某公司統一規劃使用。同意某某公司就ＴＧ2006-02號地塊補償問題與被征地群眾達成的協議，由某某公司在原補償標準基礎上增加補償，被征地群眾撤銷在省高級人民法院的上訴。對某某公司額外增加補償費用和造成的經濟損失，由市政府有關部門在容積率、配套費等政策上給予優惠、補償。”2012年4月20日，某某公司作為甲方，與作為乙方的被征地群眾所在村民小組、村民委員會簽訂了調解協議書（以下簡稱案涉調解協議），主要內容為：“1.甲方同意就乙方190.522畝河下地，在南陽市土地儲備中心已經依照南陽市宛土安〔2004〕10號文件給予乙方原征地補償安置每畝6.3萬元的基礎上，甲方自愿另外給予乙方每畝增加補助費8.7萬元，乙方同意接受。……”南陽市政府在案涉調解協議首頁右上角加蓋印章。河南省高級人民法院作出（2012）豫法行申字第00070號行政裁定，對案涉調解協議予以確認，并裁定準許某某公司撤回再審申請。2016年10月8日，原南陽市國土資源局作出宛國土資文〔2016〕261號《關于退還某某公司白河大道以東建設項目相關費用的請示》（以下簡稱〔2016〕261號文件），向南陽市政府請示，主要內容為：“一、作為征地補償安置費，建議同意某某公司增加支付的征地補償安置費1658萬元、青苗補償費24.7676萬元和圍墻施工費納入征地成本予以退還或政策優惠予以補償。具體費用應以有效票據及市財政核算為準。……”一審庭審中某某公司認可案涉土地開發建設項目已經完成。某某公司提起本案訴訟，請求判決南陽市政府和南陽市自規局向某某公司支付墊付的征地補償款1657.5414萬元、青苗補償費24.7676萬元和占用資金成本。

一審法院認為，某某公司自愿與被征地群眾達成案涉調解協議，該協議對協議各方具有約束力。南陽市政府雖然在案涉調解協議首頁右上角處加蓋印章，但是該協議對南陽市政府并未設定權利義務。某某公司自愿另外給予被征地群眾增加支付的征地補償安置費，是履行案涉調解協議約定的義務，也是為盡快拿到案涉土地進行開發建設。案涉土地使用權已辦理在某某公司名下，某某公司也已經開發完成建設項目。某某公司稱系接受南陽市政府的委托向被征地群眾支付征地補償款、青苗補助費缺乏證據支持。據此，駁回某某公司的訴訟請求。

二審法院認為，南陽市政府雖然在案涉調解協議加蓋印章，但是該協議并未對南陽市政府設定相關責任義務，亦不能視為某某公司的簽約行為是接受南陽市政府的委托所為。某某公司主張其系替南陽市政府墊付的征地補償款等相關款項沒有事實依據。〔2010〕49號會議紀要以及〔2016〕261號文件對某某公司額外增加補償費用和造成的經濟損失的處理意見系政府預通過政策性優惠就某某公司所產生的費用給予補償，并不對某某公司構成返還款項的許諾。故某某公司請求返還款項無事實和法律依據。據此，判決駁回上訴，維持原判。

某某公司申請再審稱，1.案涉調解協議是為了解決南陽市政府在敗訴后如何采取補救措施而簽訂。南陽市政府對案涉調解協議的形成和最終簽訂起到了關鍵的主導作用。案涉調解協議設定的增加支付補償款等責任和義務歸屬于南陽市政府和南陽市自規局。2.〔2010〕49號會議紀要關于補償和優惠的相應表述構成了對某某公司的許諾。綜上，南陽市政府和南陽市自規局應當返還某某公司墊付的征地補償款等款項。一、二審判決駁回訴訟請求錯誤，請求撤銷一、二審判決，依法改判。

南陽市政府答辯稱，1.某某公司是自愿與被征地群眾達成案涉調解協議，該協議并未對南陽市政府設定權利義務。2.南陽市政府未委托某某公司支付相關款項。3.南陽市政府和南陽市自規局已經完全履行了〔2010〕49號會議紀要的內容。南陽市政府已經調整了容積率，由于某某公司的合作方出于提升小區品質的考慮，不同意增加容積率才導致其自動放棄了該優惠政策。因此，南陽市政府不具有某某公司主張的返還墊付的補償款義務，應駁回某某公司的再審申請。

南陽市自規局答辯稱，1.南陽市自規局已經依約履行了交付土地義務。2.某某公司支付的征地補償款等款項是基于案涉調解協議而發生，不存在南陽市自規局占用資金的事實。3.南陽市自規局多次向南陽市政府上報正式文件的意見和批示不構成對某某公司返還款項的許諾。因此，某某公司的主張不能成立，請求駁回某某公司的再審申請。

本院經審理查明，原一、二審判決認定的基本事實清楚，且各方均無異議。另查明，2016年，某某公司通過公開出讓方式獲得了〔2010〕49號會議紀要涉及的40畝土地。

本院經審查認為，本案的爭議焦點為：1.案涉征地補償款的法定支付主體問題；2.南陽市政府〔2010〕49號會議紀要有關對某某公司“優惠、補償”行政允諾是否實現問題；3.“優惠、補償”行政允諾未實現后的責任分擔問題。

一、關于案涉征地補償款的法定支付主體問題

某某公司并不負有法律規定或者合同約定的支付額外增加的“征地補償安置費1657.5414萬元、青苗補償費24.7676萬元”（以下統稱案涉補償費用或者案涉損失）的義務。具體理由如下：1.某某公司系在集體土地經征收轉為國有土地后，通過公開“招拍掛”方式取得案涉國有土地使用權，其義務一般僅限于按照國有土地使用權出讓合同支付土地出讓金。除另有約定外，其并不具有另行向被征地農民或者農村集體經濟組織額外支付案涉補償費用的義務。依據土地管理法的相關規定，支付征地補償安置費用、青苗補償費用等均系征收土地的縣級以上地方人民政府的法定義務。某某公司之所以支付案涉補償費用，主要是因為在先的〔2010〕49號會議紀要已經允諾“對某某公司額外增加補償費用和造成的經濟損失，由市政府有關部門在容積率、配套費等政策上給予優惠、補償”。為執行〔2010〕49號會議紀要，在河南省高級人民法院主持下，某某公司才與被征地群眾所在村民小組、村民委員會簽訂案涉調解協議。2.結合全案證據，南陽市政府雖然未在案涉調解協議簽約人處加蓋印章，但其在案涉調解協議首頁加蓋印章，已經說明某某公司支付案涉補償費用是南陽市政府知情并同意的。3.〔2010〕49號會議紀要有關“對某某公司額外增加補償費用和造成的經濟損失，由市政府有關部門在容積率、配套費等政策上給予優惠、補償”的行政允諾，已經充分說明南陽市政府認可支付案涉補償費用系政府義務而非某某公司義務，以及南陽市政府已允諾“某某公司額外增加補償費用和造成的經濟損失”，要通過“在容積率、配套費等政策上給予優惠、補償”的方式解決。

二、關于南陽市政府〔2010〕49號會議紀要有關對某某公司“優惠、補償”行政允諾是否實現問題

根據〔2010〕49號會議紀要的內容，南陽市政府要另行協議出讓40畝土地及對某某公司案涉損失給予容積率、配套費等優惠、補償，但南陽市政府及其職能部門未能全部履行會議紀要所作的行政允諾。具體理由如下：1.因〔2010〕49號會議紀要有關以協議方式出讓40畝土地內容，不符合相關法律規定，某某公司最終系通過公開出讓的方式取得前述40畝土地，故可以認定該40畝土地取得方式不符合〔2010〕49號會議紀要要求且雙方均有責任。2.南陽市政府未完全履行給予容積率、配套費等優惠、補償的行政允諾。一是南陽市政府、南陽市自規局曾自認沒有兌現容積率、配套費的政策優惠。南陽市政府、南陽市自規局的委托訴訟代理人在一審庭審中就〔2010〕49號會議紀要中涉及的容積率、配套費等政策優惠是否實現問題，當庭陳述“沒有兌現。當時出過紀要，說到要實際照顧，后來沒有照顧，還是按照正常的來”。二是客觀上容積率未調整。南陽市政府及其職能部門確曾將容積率調整為不大于3.4，但后因各方對是否以及以何標準補繳所增加容積率的土地出讓金等問題未達成一致意見，容積率最終又調整回原有的不大于2.4。對此雙方也均有責任。三是南陽市政府和某某公司雙方一致認可未給予配套費優惠。對此主要責任在南陽市政府及其職能部門。

三、關于“優惠、補償”行政允諾未實現后的責任分擔問題

案涉損失客觀存在且已無法通過〔2010〕49號會議紀要提出的通過“在容積率、配套費等政策上給予優惠、補償”的方式解決，只能通過經濟補償的方式解決。一方面，〔2010〕49號會議紀要有關“協議出讓”內容不符合土地管理法相關規定，對此南陽市政府應承擔主要責任；但南陽市政府通過改變土地用途且為某某公司最終通過公開出讓方式獲得該40畝土地提供一定的政策便利，可以認定某某公司的損失獲得了部分彌補。另一方面，南陽市政府關于在容積率、配套費等政策上給予優惠、補償的允諾未能實現，結合全案情況，既與允諾內容不具體不明確有關，也與雙方在執行過程中溝通銜接不充分不順暢有關，雙方均有過錯，應當結合過錯大小分別承擔相應的責任。

綜上，一審法院以某某公司并非系南陽市政府委托而系自愿支付補償費用為由駁回訴訟請求，忽略了〔2010〕49號會議紀要允諾在先以及南陽市政府在案涉調解協議加蓋印章的事實。二審法院又以協議未約定南陽市政府義務且〔2010〕49號會議紀要僅允諾政策上給予優惠、補償，并不構成返還款項允諾為由維持一審判決，既未能全面準確查明本案全部事實，也未能全面系統地看待案涉補償費用、案涉損失的形成原因。因此，一、二審判決認定事實不清，適用法律錯誤，應予糾正。

加強政務誠信建設，是社會信用體系建設的重要組成部分，對于進一步提升政府公信力、培育誠信社會具有重要意義。行政機關應當守信踐諾，營造更加穩定公平透明、可預期的法治化營商環境。本案中，南陽市政府在〔2010〕49號會議紀要作出后，積極創造條件，努力兌現出讓40畝土地、調整容積率等行政允諾，值得充分肯定。但在〔2010〕49號會議紀要允諾的“在容積率、配套費等政策上給予優惠、補償”事實上無法履行后，如果南陽市政府與某某公司根據責任大小分擔案涉損失，既有利于樹立法治政府、誠信政府與服務型政府形象，也有利于推進地區法治經濟、信用經濟建設。因此，就案涉損失承擔問題，雙方可進一步協商解決；協商不成的，人民法院將依法判令南陽市政府承擔相應的責任。

綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條及《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第一款、第一百一十八條規定，裁定如下：

一、本案由本院提審；

二、再審期間，中止原判決的執行。

審 判 長　耿寶建

審 判 員　郭修江

審 判 員　王曉濱

二〇二四年十二月九日

法官助理　臧　震

法官助理　張曉鵬

書 記 員　余藝苑

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