邊民互市貿(mào)易海關(guān)監(jiān)管規(guī)范下的邊民法律責(zé)任

《邊民互市貿(mào)易管理辦法》（以下簡稱《邊民互市辦法》）于1996年4月1日由海關(guān)總署發(fā)布施行，經(jīng)海關(guān)總署令第198號(hào)對(duì)原辦法進(jìn)行了修改，本文擬就《邊民互市辦法》之立法目的、法律淵源、優(yōu)惠政策等闡述邊民互市貿(mào)易海關(guān)監(jiān)管規(guī)范下的邊民法律責(zé)任，以及“利用邊民互市貿(mào)易進(jìn)行走私違法的活動(dòng)”之正解。

一、《邊民互市辦法》之立法目的

《邊民互市辦法》之立法目的在于促進(jìn)邊境地區(qū)居民互市貿(mào)易的健康發(fā)展，繁榮邊境經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)海關(guān)監(jiān)督管理。通過《邊民互市辦法》全部規(guī)定可以看出，國家對(duì)于開展邊民互市貿(mào)易持積極開放的態(tài)度，在符合海關(guān)監(jiān)管的條件下，給予邊民充分全面的政策優(yōu)惠：一是多個(gè)主體參與互市交易，含邊境地區(qū)的居民和對(duì)方國家邊民，邊境地區(qū)的商店、供銷社等企業(yè)；二是交易貨物品種廣泛，除了《邊民互市貿(mào)易進(jìn)口商品負(fù)面清單》外，其他都可以進(jìn)入互市貿(mào)易區(qū)進(jìn)行交易，互通有無；三是邊民免稅進(jìn)口的生活用品數(shù)量可觀，每人每日價(jià)值在人民幣8000元以下；四是對(duì)于邊民免稅進(jìn)口生活用品后的處置不作限定，沒有限制更沒有禁止二次銷售的規(guī)定。

《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展問題的批復(fù)》（國函〔2008〕92號(hào)）指出，為了鼓勵(lì)我國邊境地區(qū)積極發(fā)展與我國毗鄰國家間的邊境貿(mào)易與經(jīng)濟(jì)合作，國家近年來先后制定了一系列有關(guān)扶持、鼓勵(lì)邊境貿(mào)易和邊境地區(qū)發(fā)展對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作的政策措施。這些政策措施有力地促進(jìn)了我國邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)增強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，繁榮、穩(wěn)定邊疆，鞏固和發(fā)展我國同周邊國家的睦鄰友好關(guān)系，起到了積極作用。

二、《邊民互市辦法》之法律淵源

（一）《海關(guān)法》。《邊民互市辦法》的直接立法依據(jù)是《海關(guān)法》，《海關(guān)法》第三十九條規(guī)定：“進(jìn)出境集裝箱的監(jiān)管辦法、打撈進(jìn)出境貨物和沉船的監(jiān)管辦法、邊境小額貿(mào)易進(jìn)出口貨物的監(jiān)管辦法，以及本法未具體列明的其他進(jìn)出境貨物的監(jiān)管辦法，由海關(guān)總署或者由海關(guān)總署會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門另行制定。”這一條也是授權(quán)立法的規(guī)定。《立法法》第六十六條規(guī)定：“法律規(guī)定明確要求有關(guān)國家機(jī)關(guān)對(duì)專門事項(xiàng)作出配套的具體規(guī)定的，有關(guān)國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自法律施行之日起一年內(nèi)作出規(guī)定，法律對(duì)配套的具體規(guī)定制定期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。有關(guān)國家機(jī)關(guān)未能在期限內(nèi)作出配套的具體規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)說明情況。”據(jù)此，《海關(guān)法》第三十九條規(guī)定是授權(quán)性規(guī)定。經(jīng)授權(quán)而制定的專門事項(xiàng)的具體規(guī)定，不能與法律規(guī)定相沖突，因此，《邊民互市辦法》也不能與《海關(guān)法》相沖突。

（二）《對(duì)外貿(mào)易法》。《邊民互市辦法》間接立法依據(jù)是《對(duì)外貿(mào)易法》，《對(duì)外貿(mào)易法》第六十七條規(guī)定：“國家對(duì)邊境地區(qū)與接壤國家邊境地區(qū)之間的貿(mào)易以及邊民互市貿(mào)易，采取靈活措施，給予優(yōu)惠和便利。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。”由此可知，《對(duì)外貿(mào)易法》賦予國務(wù)院頒布關(guān)于邊民互市貿(mào)易的政策優(yōu)惠措施，且對(duì)這一措施的描述是“采取靈活措施，給予優(yōu)惠和便利”，便以發(fā)展邊境經(jīng)濟(jì)。

（三）國務(wù)院規(guī)定。《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展問題的批復(fù)》（國函〔2008〕92號(hào)）指出，要“加大對(duì)邊境貿(mào)易發(fā)展的財(cái)政支持力度”“提高邊境地區(qū)邊民互市進(jìn)口免稅額度”“促進(jìn)邊境特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)健康發(fā)展”等等。國務(wù)院的上述規(guī)定，是《邊民互市辦法》貫徹執(zhí)行的綱領(lǐng)性文件。《邊民互市辦法》所規(guī)定的各項(xiàng)規(guī)范，其范圍均不超過該國務(wù)院規(guī)定。

三、《邊民互市辦法》之配套兩個(gè)清單

（一）《邊民互市貿(mào)易進(jìn)出口商品不予免稅清單》。由財(cái)政部、海關(guān)總署、稅務(wù)總局于2024年4月8日以財(cái)關(guān)稅〔2024〕7號(hào)通知發(fā)布。該清單列出了不予免稅的商品，這意味著除《邊民互市貿(mào)易進(jìn)口商品負(fù)面清單》所列商品外，邊民均可通過互市貿(mào)易方式進(jìn)口，但是落入《邊民互市貿(mào)易進(jìn)出口商品不予免稅清單》內(nèi)的不能獲得免稅。

（二）《邊民互市貿(mào)易進(jìn)口商品負(fù)面清單》。由商務(wù)部、海關(guān)總署于2020年5月15日發(fā)布。該清單列出了，不得以邊民互市貿(mào)易進(jìn)口的商品。這意味著除《邊民互市貿(mào)易進(jìn)口商品負(fù)面清單》所列商品外，邊民均可通過互市貿(mào)易方式進(jìn)口。進(jìn)口商品須來源自周邊國家。

四、《邊民互市辦法》之邊民互市貿(mào)易設(shè)立條件

邊民互市貿(mào)易，系指邊境地區(qū)邊民在邊境線20公里以內(nèi)、經(jīng)政府批準(zhǔn)的開放點(diǎn)或指定的集市上，在不超過規(guī)定的金額或數(shù)量范圍內(nèi)進(jìn)行的商品交換活動(dòng)。根據(jù)《邊民互市辦法》，邊民互市貿(mào)易是指邊境地區(qū)邊民在我國陸路邊境20公里以內(nèi)，經(jīng)政府批準(zhǔn)的開放點(diǎn)或指定的集市上，在不超過規(guī)定的金額或數(shù)量范圍內(nèi)進(jìn)行的商品交換活動(dòng)。開展邊民互市貿(mào)易應(yīng)符合以下條件：（一）互市地點(diǎn)應(yīng)設(shè)在陸路、界河邊境線附近；（二）互市地點(diǎn)應(yīng)由邊境省、自治區(qū)人民政府批準(zhǔn)；（三）邊民互市貿(mào)易區(qū)（點(diǎn)）應(yīng)有明確的界線；（四）邊民互市貿(mào)易區(qū)（點(diǎn)）的海關(guān)監(jiān)管設(shè)施符合海關(guān)要求。

五、《邊民互市辦法》之邊民互市貿(mào)易參與主體

根據(jù)《邊民互市辦法》，我國邊境地區(qū)的居民和對(duì)方國家邊民可進(jìn)入邊民互市貿(mào)易區(qū)（點(diǎn)）從事互市貿(mào)易。我國邊境地區(qū)的商店、供銷社等企業(yè)，如在邊民互市貿(mào)易區(qū)（點(diǎn)）設(shè)立攤位，從事商品交換活動(dòng)的，按照邊境貿(mào)易進(jìn)行管理。綜合有以下主體：一是我國邊民，是指參與互市貿(mào)易的邊境地區(qū)居民，以適當(dāng)?shù)姆绞降怯洖檫吤瘢瑥亩碛袊艺邔?duì)邊民規(guī)定的優(yōu)惠；二是對(duì)方國家邊民，是指參與互市貿(mào)易的外國邊境地區(qū)的居民；三是我國邊境地區(qū)的商店、供銷社等企業(yè)，是指依法設(shè)立并在邊境地區(qū)設(shè)立商店、供銷社并參與互市貿(mào)易的企業(yè)。

六、《邊民互市辦法》之邊民稅收優(yōu)惠政策

邊民稅收優(yōu)惠政策是邊民互市貿(mào)易之魂，也是立法之本。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展問題的批復(fù)》（國函〔2008〕92號(hào)）、《邊民互市辦法》，邊民通過互市貿(mào)易進(jìn)口的生活用品（列入《邊民互市進(jìn)口商品不予免稅清單》的除外），每人每日價(jià)值在人民幣8000元以下的，免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)稅。超過人民幣8000元的，對(duì)超出部分按照規(guī)定征收進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)稅。這是《邊民互市辦法》的核心內(nèi)容，也是邊民互市政策的重中之重。為此解析如下：

（一）免稅商品范圍。指《邊民互市進(jìn)口商品不予免稅清單》、《邊民互市貿(mào)易進(jìn)口商品負(fù)面清單》所列商品以外的商品，均可享受免稅優(yōu)惠。

（二）免稅限額。指邊民每人每日價(jià)值在人民幣8000元以下的，免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)稅。

（三）超額征稅。指邊民每人每日價(jià)值在人民幣超過人民幣8000元的，對(duì)超出部分按照規(guī)定征收進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)稅。

可見，《邊民互市辦法》中的邊民進(jìn)口商品實(shí)際是進(jìn)口貨物，限額內(nèi)所免的是進(jìn)口貨物稅，超額所征收的也是進(jìn)口貨物稅；同時(shí)，《邊民互市辦法》規(guī)定的是“邊民通過互市貿(mào)易進(jìn)口的生活用品”，而《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展問題的批復(fù)》（國函〔2008〕92號(hào)）規(guī)定的是“邊民通過互市貿(mào)易進(jìn)口的商品”，無論是生活用品還是商品也好，都是進(jìn)口貨物，而非進(jìn)境物品。

七、《邊民互市辦法》之邊民義務(wù)與責(zé)任：向海關(guān)如實(shí)申報(bào)、接受海關(guān)監(jiān)管和檢查

《邊民互市辦法》第四條規(guī)定：“邊境地區(qū)居民攜帶物品進(jìn)出邊民互市貿(mào)易區(qū)（點(diǎn)）或從邊境口岸進(jìn)出境時(shí)，應(yīng)向海關(guān)如實(shí)申報(bào)物品的品種、數(shù)量和金額，并接受海關(guān)監(jiān)管和檢查。”

關(guān)于邊民向海關(guān)申報(bào)之義務(wù)，這與《海關(guān)法》規(guī)定完全一致。《海關(guān)法》第二十四條規(guī)定：“進(jìn)口貨物的收貨人、出口貨物的發(fā)貨人應(yīng)當(dāng)向海關(guān)如實(shí)申報(bào)，交驗(yàn)進(jìn)出口許可證件和有關(guān)單證。國家限制進(jìn)出口的貨物，沒有進(jìn)出口許可證件的，不予放行，具體處理辦法由國務(wù)院規(guī)定。”《海關(guān)法》第四十七條規(guī)定：“進(jìn)出境物品的所有人應(yīng)當(dāng)向海關(guān)如實(shí)申報(bào)，并接受海關(guān)查驗(yàn)。”

邊民如實(shí)申報(bào)物品的內(nèi)容與項(xiàng)目是攜帶物品的品種、數(shù)量和金額，其他義務(wù)則是接受海關(guān)監(jiān)管。

綜合《邊民互市辦法》之海關(guān)監(jiān)管規(guī)范來看，免稅商品進(jìn)口享受主體邊民所要承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)等于進(jìn)口貨物收貨人及進(jìn)境行李物品攜帶人對(duì)海關(guān)的義務(wù)與責(zé)任。邊民免稅進(jìn)口商品從法律屬性上來說是：作為貨物進(jìn)口，海關(guān)予以免稅（超出免稅限額的征稅）驗(yàn)放；作為物品進(jìn)境，海關(guān)以攜帶物品予以驗(yàn)放。

八、《邊民互市辦法》之罰則

《邊民互市辦法》本可以按《立法法》《行政處罰法》的規(guī)定設(shè)立罰則，但是它沒有，它只有對(duì)邊民優(yōu)惠進(jìn)口商品的規(guī)定，其中所謂三個(gè)限制（主體限制、商品限制、數(shù)額限制）也是從另外一個(gè)視角對(duì)邊民發(fā)展經(jīng)濟(jì)、以此致富的鼓勵(lì)，而非限制。它既沒有罰則，也就不可能創(chuàng)立什么走私違法之新的形式。

九、《邊民互市辦法》之“利用邊民互市貿(mào)易進(jìn)行走私違法的活動(dòng)”

上文提到，根據(jù)《邊民互市辦法》，邊民是享有免稅進(jìn)口商品限額的，而邊民在此的法律責(zé)任是“向海關(guān)如實(shí)申報(bào)、接受海關(guān)監(jiān)管和檢查”。因此，《邊民互市辦法》所規(guī)定的責(zé)任主體是邊民，邊民有義務(wù)、有責(zé)任在《邊民互市辦法》規(guī)定的范圍內(nèi)享有免稅進(jìn)口商品的優(yōu)惠，如果其沒有如實(shí)申報(bào)攜帶物品的品種、數(shù)量和金額，并接受海關(guān)監(jiān)管，構(gòu)成走私違法的，則會(huì)受到依法處理。

《邊民互市辦法》第九條規(guī)定：“各級(jí)海關(guān)要加強(qiáng)對(duì)邊民互市貿(mào)易的管理，嚴(yán)厲打擊利用邊民互市貿(mào)易進(jìn)行走私違法的活動(dòng)。對(duì)違反《海關(guān)法》和本辦法規(guī)定的，海關(guān)按照《海關(guān)法》和《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》進(jìn)行處理。”這個(gè)第九條已是《邊民互市辦法》的收尾條款，純粹屬于法律規(guī)范中的提示性、技術(shù)性條款，本身不具有法律規(guī)范指引性、命令性、禁止性之內(nèi)容與意義。即便沒有本條，《邊民互市辦法》也是完整的。比如：沒有本條，“各級(jí)海關(guān)要加強(qiáng)對(duì)邊民互市貿(mào)易的管理”也是必然的；“嚴(yán)厲打擊利用邊民互市貿(mào)易進(jìn)行走私違法的活動(dòng)”是海關(guān)日常監(jiān)管、查緝之本職，并沒有特別之處；而“對(duì)違反《海關(guān)法》和本辦法規(guī)定的，海關(guān)按照《海關(guān)法》和《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》進(jìn)行處理”更是強(qiáng)調(diào)海關(guān)本職。

由此可見，“利用邊民互市貿(mào)易進(jìn)行走私違法的活動(dòng)”只是利用或借用邊民互市進(jìn)行走私違法活動(dòng)之替代語，本身沒有任何特別之意義，決不能理解為只要有人借用了邊民免稅進(jìn)口商品的指標(biāo)，就成為走私行為人，這與《海關(guān)法》第八十二條走私行為的構(gòu)成條件相違背，也與前述《邊民互市辦法》之立法目的等不符。“利用邊民互市貿(mào)易進(jìn)行走私違法的活動(dòng)”的認(rèn)定離不開《邊民互市辦法》規(guī)定之“邊境地區(qū)居民攜帶物品進(jìn)出邊民互市貿(mào)易區(qū)（點(diǎn)）或從邊境口岸進(jìn)出境時(shí)，應(yīng)向海關(guān)如實(shí)申報(bào)物品的品種、數(shù)量和金額，并接受海關(guān)監(jiān)管和檢查。”由此看來，邊民只要是履行了如實(shí)申報(bào)、接受監(jiān)管之義務(wù)，就不存在“利用邊民互市貿(mào)易進(jìn)行走私違法的活動(dòng)”。

本文作者：上海蘭迪（深圳）律師事務(wù)所主任 孫國東律師