重慶高院案例：集體土地征收中住房安置對象的認定標準與實體請求權要件

裁判要旨

在集體土地征收補償安置案件中，被征收人請求行政機關履行住房安置職責，須具備法定的實體請求權基礎。具體而言，被征收人需同時滿足以下兩個條件：一是在征收土地預公告之日，被計入被征地農村集體經濟組織總人口；二是在征收范圍內合法擁有被搬遷房屋的所有權。若被征收人僅憑未經不動產登記的離婚財產分割協議主張房屋所有權，但未能提供有效權屬證明，且征收機關已與房屋登記權利人達成補償安置協議，則被征收人不屬于法定的住房安置對象，其要求行政機關履行住房安置職責的請求缺乏事實與法律依據，行政機關無作出補償安置決定的法定義務。

案例詳情

重慶市高級人民法院

行 政 判 決 書

(2025)渝行終255號

上訴人（原審原告）陳某某，漢族，住重慶市墊江縣。

委托訴訟代理人劉予然，重慶市江北區復盛法律服務所法律工作者。

被上訴人（原審被告）墊江縣人民政府，住所地重慶市墊江縣桂溪大道南段208號。

法定代表人劉某，代理縣長。

委托訴訟代理人陳某宇，墊江縣人民政府工作人員。

委托訴訟代理人李曼玲，中豪律師事務所律師。

被上訴人（原審被告）重慶市人民政府，住所地重慶市渝中區人民路232號。

法定代表人胡某華，市長。

陳某某訴墊江縣人民政府（簡稱墊江縣政府）不履行住房安置職責及重慶市人民政府（簡稱重慶市政府）行政復議決定一案，不服重慶市第三中級人民法院（2024）渝03行初53號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭對本案進行了審理，現已審理終結。

一審審理查明，案外人許某在墊江縣甲鎮甲社區1組有房屋一處，房產證號為房地證305字第某某某號，房產證記載該房屋于1992年自建取得。陳某某與許某于2008年4月28日登記結婚。因夫妻投靠，陳某某于次日將戶籍從墊江縣乙鎮乙村6組遷至甲社區1組11號許某戶。2015年5月28日，陳某某與許某協議離婚。在民政部門備案的離婚協議中，未對前述所有權人為許某的房屋作出分割。

2023年11月2日，墊江縣政府作出《關于征收土地的預公告》（墊江府征地預公告〔2023〕25號），擬征收甲鎮甲社區1、4、5、7、8、9組集體土地10.3663公頃。陳某某前夫許某的宅基地房屋在該擬征地范圍內。2023年12月29日，墊江縣政府作出《關于征收甲鎮甲社區1組等6個組部分集體土地補償安置方案的公告》（墊江府征地方案公告〔2023〕28號），公告載明了征地補償安置方案、異議反饋渠道、辦理補償安置登記和簽訂征地補償安置協議的方式、期限等事宜。2024年1月31日，墊江縣政府作出《關于確定征收甲鎮甲社區1組等6個組部分集體土地補償安置方案的公告》（墊江府征地方案確定公告〔2024〕4號）。2024年3月8日，重慶市墊江縣統一征地事務中心（簡稱墊江縣征地中心）作為甲方與許某作為乙方簽訂了《征地搬遷房屋補償及住房安置協議書》（國瑞三期項目），補償許某房屋各項費用186967.23元。支付住房貨幣安置款336000元，住房貨幣安置獎勵144000元。確認符合住房安置條件人員為：許某、許某薪、許某麒、許某宴。

2024年6月21日，陳某某向墊江縣政府提交《行政履職申請》，請求墊江縣政府對其作出住房安置補償決定，安置住房30平方米，并支付臨時安置費5850元（一人戶，每月15元×30平方米），其提出與許某離婚時，未對夫妻關系存續期間的甲鎮甲村1組的農房進行分割，但在領取離婚證當天，雙方就該房屋分割、孩子撫養費另行達成協議，并分得該房屋16平方米。2024年8月21日，墊江縣政府針對陳某某的履職申請作出《關于陳某某行政履職申請的答復書》（簡稱《答復書》）。答復載明：“許某（系你前夫）房屋產權號為房地證305字第某某某號的房屋，位于墊江縣工業園區甲組團國瑞三期擬征地項目擬征地范圍內。2024年3月8日，產權人許某與墊江縣統一征地事務中心簽訂《征地房屋搬遷補償及住房安置協議書》，并在領取房屋搬遷補償款及住房安置款后將房屋騰退并交由甲鎮人民政府依法拆除完畢。因在本項目集體土地征收范圍中并未搬遷你戶產權房屋，且許某已就其產權房屋簽定了房屋搬遷補償安置協議書，并已依法拆除。根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》（簡稱《土地管理法實施條例》）第三十一條之規定，我府不需對你作出補償安置決定。又根據《重慶市集體土地征收補償安置辦法》（重慶市人民政府令第344號）第十九條，以及《墊江縣人民政府關于印發墊江縣集體土地征收補償安置實施辦法的通知》（墊江府發〔2021〕11號）第十九條之規定，你不屬于本項目征地房屋搬遷住房人員安置對象，故我府對你在履職申請中提請的履行住房安置的請求不予支持。”該答復于2024年8月23日郵寄送達給陳某某。陳某某收到該答復后不服，于2024年8月27日向重慶市政府提起行政復議。重慶市政府收到陳某某的行政復議申請，經補正后于2024年9月5日依法受理。2024年9月10日，重慶市政府向墊江縣政府作出《行政復議答復通知書》（渝府復〔2024〕1639號）。2024年9月20日，墊江縣政府作出書面答復。2024年11月1日，因案情復雜，重慶市政府作出渝府復〔2024〕1639號《延期審理通知書》，決定延長復議審理期限30日。2024年11月7日，重慶市政府作出《行政復議決定書》（渝府復〔2024〕1639號），認為：根據《重慶市集體土地征收補償安置辦法》（重慶市人民政府令第344號）第十九條第一、二款“農村集體經濟組織的土地被全部征收的，按照本辦法計入被征地農村集體經濟組織總人口且享有被征地農村集體經濟組織宅基地權利的人員全部為住房安置對象。農村集體經濟組織的土地被部分征收的，在征收土地預公告之日，持有征地范圍內被搬遷住房的不動產權屬證書，且按照本辦法計入被征地農村集體經濟組織總人口的人員為住房安置對象”的規定，本案中，針對陳某某提交的《行政履職申請》，經過調查核實發現陳某某前夫許某的房屋在案涉征地項目范圍內，其已簽訂《征地房屋搬遷補償及住房安置協議書》，領取房屋搬遷補償款及住房安置款，陳某某在案涉項目征地范圍內并無產權房屋，不屬于案涉項目征地房屋搬遷住房人員安置對象，故墊江縣政府對陳某某沒有住房安置職責，其回復并無不當，決定維持墊江縣政府于2024年8月21日作出的《答復書》。2024年11月12日，重慶市政府通過郵寄方式向陳某某送達了《行政復議決定書》（渝府復〔2024〕1639號）。陳某某不服該《答復書》，向一審法院提起涉案訴訟。

墊江縣政府庭審陳述，關于征收甲鎮甲社區1組等6個組部分集體的征收項目現處于報批階段，尚未獲得有關機關的征地批文。

另查明，2020年12月30日，重慶市政府作出《關于墊江縣實施城鎮規劃建設農用地轉用和土地征收的批復》（渝府地〔2020〕1737號），同意墊江縣政府將甲鎮民心社區5組等3個社區（村）7個組集體農用地10.4402公頃（其中耕地8.1903公頃）轉為建設用地并予以征收，另征收集體建設用地1.3731公頃。陳某某在此次征地中已被人員安置。

原審法院認為，《土地管理法》第四十七條第一款規定：國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。《土地管理法實施條例》第三十一條規定：征收土地申請經依法批準后，縣級以上地方人民政府應當自收到批準文件之日起十五個工作日內在擬征收土地所在的鄉（鎮）和村、村民小組范圍內發布征收土地公告，公布征收范圍、征收時間等具體工作安排，對個別未達成征地補償安置協議的應當作出征地補償安置決定，并依法組織實施。根據上述規定，墊江縣政府作為被征收土地的征地及補償安置主體，應依法履行征地補償安置職責，是本案的適格被告。本案爭議焦點為墊江縣政府是否應當履行對陳某某的住房安置職責。

首先，根據《土地管理法實施條例》第三十一條的規定，征地補償安置決定系縣級以上地方人民政府在征地批文下達后，對個別未達成征地補償安置協議的被征收人作出。而在征地批文尚未下達前的擬征地公告階段，縣級以上地方人民政府尚無作出征收補償決定的義務。本案中，陳某某申請要求墊江縣政府對其作出住房安置決定，但案涉征地行為尚處于擬征地階段，其訴請履職的條件尚不成就。但為了實際解決爭議，墊江縣政府對陳某某提出的申請經審查后作出被訴答復，對陳某某是否屬于住房安置對象予以確認，符合行政效率原則，本院予以認可。

其次，《重慶市集體土地征收補償安置辦法》第十九條第二款規定：“農村集體經濟組織的土地被部分征收的，在征收土地預公告之日，合法擁有征地范圍內被搬遷住房的所有權，且按照本辦法計入被征地農村集體經濟組織總人口的人員為住房安置對象。”從前述規定可知，確認住房安置對象的條件有二：一是計入被征收農村集體經濟組織總人口；二是在征收范圍內合法擁有被搬遷房屋的所有權。本案中，陳某某在征收土地預公告之時，已經與許某離婚，離婚時備案登記的離婚協議中并未涉及對許某修建房屋所有權的分割。在擬征地程序中，墊江縣征地中心已經與許某簽訂了《征地搬遷房屋補償及住房安置協議書》，就許某房屋的補償和安置達成一致意見。陳某某雖提交了一份落款時間為“2015年5月30日”與許某達成的分割16平方米房屋的《離婚協議》，但未能提交該協議的原件予以核對。且即使該《離婚協議》真實存在，根據《中華人民共和國民法典》第二百零九條第一款：“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發生效力；未經登記，不發生效力，但是法律另有規定的除外。”之規定，陳某某并不當然依據該《離婚協議》對案涉部分房屋享有所有權。故本案現有證據無法證明陳某某在征收范圍內合法擁有被搬遷房屋的所有權，不屬于前述辦法規定的住房安置對象，其要求墊江縣政府對其住房安置缺乏事實根據和法律依據。

綜上，墊江縣政府作出的答復并無不當。重慶市政府作出的被訴復議決定主體適格，程序合法，適用法律、法規正確。陳某某主張撤銷的理由不能成立，其訴訟請求不予支持。一審法院遂依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條的規定，判決駁回陳某某的訴訟請求。

陳某某上訴稱，陳某某與前夫許某離婚當日達成分割協議，獲得夫妻共同所有的房屋16平方米，該協議具有法律效力。一審法院對該離婚協議效力認定屬于事實不清。住房安置資格認定應根據《重慶市集體土地征收補償安置辦法》第十九條規定并結合實際情況判斷。陳某某作為集體經濟組織成員，長期在被征收房屋內生活，且通過離婚協議獲得部分產權，符合實際權益人的安置條件。一審適用法律錯誤，并未按照《中華人民共和國土地管理法》規定確定行政機關應當履行法定職責。重慶市政府未盡到法律規定的監督職責。墊江縣政府實施的《補償安置方案確定公告》，并未按照《中華人民共和國土地管理法》規定，經過國務院批準實施。墊江縣政府制定的征地補償安置方案不具有法律效力。綜上，請求二審法院判決撤銷一審判決，判決責令墊江縣政府履行住房安置行政義務。

墊江縣政府二審中未向本院提交書面答辯意見。

重慶市政府二審中未向本院提交書面答辯意見。

陳某某向一審法院提交的證據如下：

第一組：

1.行政履職申請；

2.《關于征收土地的預公告》（墊江府征地預公告〔2023〕25號）；

3.《關于征收甲鎮甲社區1組等6個組部分集體土地補償安置方案的公告》（墊江府征地方案公告〔2023〕28號）；

4.《關于確定征收甲鎮甲社區1組等6個組部分集體土地補償安置方案的公告》（墊江府征地方案確定公告〔2024〕4號）；

5.《行政復議決定書》（渝府復〔2024〕1639號）；

證據1－5，擬證明陳某某申請信息公開后向墊江縣政府申請履行法定職責，請求將其列為住房安置對象。墊江縣政府沒有保障陳某某的合法權益，未按照土地管理法規定履行聽證程序，未保障被征收對象的生活，作出不予安置決定屬于征地違法行為。行政復議期間重慶市政府也沒有聽取陳某某的訴求。

第二組：

1.離婚協議兩份（5月28日、5月30日）；

2.證明；

3.不動產登記查詢結果告知單；

4.戶口簿；

證據1－4，擬證明征收前陳某某居住在墊江縣甲鎮永溪村，離婚后也居住在被征收范圍，陳某某沒有其他房屋。

墊江縣政府向一審法院提交的證據如下：

1.《關于墊江縣實施城鎮規劃建設農用地轉用和土地征收的批復》（渝府地〔2020〕1737號），擬證明重慶市政府于2020年12月30日作出《關于墊江縣實施城鎮規劃建設農用地轉用和土地征收的批復》（渝府地〔2020〕1737號），同意征收甲鎮民心社區5組等3個社區（村）7個組集體農用地。在該征地項目中，墊江縣政府對陳某某予以人員安置；

2.《關于征收土地的預公告》（墊江府征地預公告〔2023〕25號）；

3.《關于征收甲鎮甲社區1組等6個組部分集體土地補償安置方案的公告》（墊江府征地方案公告〔2023〕28號）；

4.《關于確定征收甲鎮甲社區1組等6個組部分集體土地補償安置方案的公告》（墊江府征地方案確定公告〔2024〕4號）。

證據2－4，擬證明墊江縣政府于2023年11月2日發布《關于征收土地的預公告》，擬征收甲鎮甲社區1組等6個組部分集體土地。陳某某前夫許某的房屋在該擬征地范圍內。2023年12月29日，墊江縣政府發布《補償安置方案公告》。2024年1月31日，墊江縣政府發布了《補償安置方案確定公告》。

5.征地房屋搬遷室內附屬設施補償計算表、登記表；

6.農村房屋分戶現狀調查表；

7.未取得不動產權證書房屋產權面積認定表；

8.國瑞三期155畝項目搬遷費用計算表；

9.征地房屋搬遷家庭人口調查登記表；

10.房地證305字第某某某號房地產權證；

11.許某戶戶口簿；

12.離婚協議（2015年5月28日）；

13.征地搬遷房屋補償及住房安置協議書；

證據5－13，擬證明：1.墊江縣政府已履行法定職責，對產權人許某的房屋進行補償安置；2.房屋產權證書上登載產權人僅為許某一人，并無陳某某的權屬登記；3.2015年5月28日的《離婚協議》內容未體現陳某某與許某的房屋分割合意；

14.陳某某行政履職申請相關材料；

15.關于陳某某行政履職申請的答復書及郵寄憑證；

證據14－15，擬證明墊江縣政府在法定期限內作出答復，符合法律規定。

重慶市政府向一審法院提交的證據如下：

1.行政復議申請書；

2.行政復議申請補正通知書（渝府復〔2024〕1639號）、送達回證、郵寄憑證及陳某某補正材料；

3.行政復議受理通知書、行政復議答復通知書（渝府復〔2024〕1639號）、送達回證及郵寄憑證；

4.行政復議答復書；

5.延期審理通知書（渝府復〔2024〕1639號）、送達回證及郵寄憑證；

6.行政復議案件電話聽取當事人意見記錄單；

7.《行政復議決定書》（渝府復〔2024〕1639號）、送達回證及郵寄憑證。

證據1－7，擬證明重慶市政府作出行政復議決定程序合法。

墊江縣政府、重慶市政府對陳某某的證據經質證意見為：第一組證據三性予以認可。第二組證據離婚協議（2015年5月28日）三性認可；證明的三性不認可，證明出具時間是2025年2月25日，在被告作出答復后。居民小組是自治組織，沒有權利對陳某某和許某的意思表示內容出具證明；2015年5月30日離婚協議三性不認可，民政局備案查詢并沒有查詢到這份離婚協議；不動產查詢結果三性認可，但達不到陳某某證明目的，雖然陳某某沒有房屋，但不屬于住房安置對象；戶口簿三性認可，墊江縣政府對陳某某進行了人員安置，對其集體經濟組織的身份認可。

陳某某對墊江縣政府提供的證據經質證意見為：證據3－4，合法性有異議，屬于預征收土地文件，僅為程序性告知行為，不構成具有法律約束力的最終行政決定，行政機關未能充分證明在征收前進行了合法的預告知程序。對證據5－6的真實性、合法性、關聯性均不認可。征收未開展社會穩定風險評估、亦未組織聽證。案涉土地面積征收未經重慶市政府批準實施。

陳某某對重慶市政府提供的證據經質證意見為：真實性無異議，關聯性、證明目的有異議，復議決定侵害了陳某某合法權益。

墊江縣政府與重慶市政府對雙方各自提供的證據三性及證明目的均無異議。

一審法院經審查認為，陳某某提交的2015年5月30日離婚協議書為復印件，墊江縣政府、重慶市政府對該協議的真實性、合法性、關聯性不予認可，且經一審法院責令其提交原件核對但其未能提交。該協議與離婚登記時備案協議時間僅相差2日，兩份協議有重復約定內容，對此陳某某沒有作出合理解釋，故不予采信。各方當事人提交的其他證據真實、合法，與本案具有關聯性，能夠證明案件相關事實，予以采信。

前述證據，已隨案移送本院。經審查，一審法院對證據的分析認定正確，本院予以確認。據此認定的事實屬實，本院予以確認。本院二審認定的事實與一審法院無異。

本院認為，墊江縣政府根據《中華人民共和國土地管理法》第四十七條第一款規定：國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。以及《中華人民共和國土地管理法實施條例》第三十一條：“征收土地申請經依法批準后，縣級以上地方人民政府應當自收到批準文件之日起十五個工作日內在擬征收土地所在的鄉（鎮）和村、村民小組范圍內發布征收土地公告，公布征收范圍、征收時間等具體工作安排，對個別未達成征地補償安置協議的應當作出征地補償安置決定，并依法組織實施”的規定，其作為依法履行土地征收行政任務的行政機關，具有對本行政轄區范圍內集體土地征收事項作出征地補償安置決定的行政權能和行政權限，各方當事人對此并無異議，本院對此予以確認。

陳某某向一審法院提起的訴訟請求為：1.撤銷墊江縣政府作出的《答復書》和重慶市政府作出《行政復議決定書》（渝府復〔2024〕1639號）；2.責令墊江縣政府重新作出符合法律規定的住房安置決定。陳某某該訴訟類型為請求履行法定職責之訴。履行法定職責之訴則以行政程序中請求行政機關作成授益行政行為或特定內容行政行為為其終極訴求，該請求作為的新行政行為在訴請之前原本并不存在或被行政機關所拒絕，而與撤銷之訴涉及的行政行為不同，撤銷之訴的行政行為是訴訟之前已經作出，且當事人提起訴訟目的是去除該行政行為的法律效力，回復至行政行為作出之前的原始權利狀態。當事人只有具備請求履行職責主觀請求權（實體請求權）基礎時才有權提起履行法定職責之訴，即主觀請求權基礎是提起履行法定職責之訴的首要條件。本案中，陳某某請求墊江縣政府作出住房補償安置決定，即系請求行政機關履行作成一個新的特定“行政行為”法定職責。陳某某在征收土地預公告之時，已經與許某離婚，離婚時備案登記的離婚協議中并未涉及對許某修建房屋所有權分割內容，墊江縣征地中心已經與許某簽訂了《征地搬遷房屋補償及住房安置協議書》；且陳某某一審訴訟中提供的證據無法證明其在征收范圍內合法分割并擁有被搬遷房屋所有權，故其不屬于前述辦法規定的住房安置對象。陳某某目前請求墊江縣政府對其履行住房補償安置的時機尚不成熟，其不具有實體請求權基礎，墊江縣政府對此不具有作出征收補償安置決定的行政義務。一審法院據此判決駁回陳某某的訴訟請求，適用法律正確。

陳某某二審中提出的上訴理由和主張，并沒有超出一審程序中提出的主張和理由，一審判決對這些主張和理由均已作了詳盡分析和回應，且釋法說理并無不當，本院對其法律見解予以認可并簡化釋法說理內容，不再贅述。綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

二審案件受理費50元，由陳某某負擔。

本判決為終審判決。

審判長　　鄔繼榮

審判員　　葉　靜

審判員　　李　艷

二〇二五年七月二十八日

書記員　　朱美霖

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