行政機關在行政賠償訴訟期間作出行政補償決定，法院如何處理？

裁判要旨

當事人既已提起確認強拆行為違法及行政賠償之訴，被訴行政機關卻在訴訟期間徑直作出行政補償決定。原審法院在未就賠償項目、標準等基本事實進行審理查明，亦無證據證明當事人自愿選擇補償途徑且其損失已通過行政補償決定獲得充分救濟等情況下，逕行駁回其賠償請求并告知其可就行政補償決定另行起訴。既不利于案涉爭議的及時高效解決，也不利于當事人合法實體權益的充分救濟，更不利于對違法拆除行為的監督懲戒，顯然與行政訴訟法“解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行使職權”之立法目的相悖，應予糾正。

裁判文書

浙江省高級人民法院

行 政 判 決 書

（2023）浙行終449號

上訴人（原審原告）蔡某。

被上訴人（原審被告）龍港市人民政府。

蔡某訴龍港市人民政府強制拆除房屋及行政賠償一案，浙江省溫州市中級人民法院于2023年8月8日作出（2023）浙03行初17號行政判決。蔡某不服，向本院提起上訴。本院于2023年8月30日立案受理后依法組成合議庭，并于2023年10月20日進行調查詢問。本案報經最高人民法院批準，延長審理期限三個月，現已審理終結。

原審法院經審理及關聯案件檢索后認定事實如下：蔡某訴稱的房屋坐落于浙江省龍港市，已領取房屋所有權證和集體土地使用權證。2022年10月15日，浙江省人民政府作出浙江省建設用地審批意見書，同意征收集體土地6.451公頃，蔡某房屋所在土地位于上述征收范圍內。2022年6月27日，溫州某公司出具《鑒定報告》，對包括涉案房屋在內的五處房屋進行房屋危險性鑒定，認定涉案房屋危險性等級為D級，上部承重結構已不能滿足安全使用要求，房屋整體處于危險狀態，構成整幢危房。2022年7月2日，龍港市自然資源與規劃建設局將該《鑒定報告》及《督促解危通知書》粘貼于涉案房屋門口。2022年7月12日，龍港市自然資源與規劃建設局將《責令解危通知書》留置于涉案房屋。2022年8月6日，龍港市人民政府強制拆除涉案房屋。蔡某不服，提起本案訴訟，請求判決確認龍港市人民政府于2022年8月6日強制拆除其房屋的行為違法。2023年2月16日，蔡某增加以下訴訟請求：1．判令龍港市人民政府將其房屋恢復原狀；2．判令強拆責任機關責任人濫用職權罪、故意損害財物罪、非法入侵住宅罪并承擔刑事責任。經原審法院釋明，蔡某堅持其針對房屋的賠償請求僅限于恢復原狀，對于被訴拆除行為可能造成的其他損失，蔡某堅持另案主張。另查明，龍港市人民政府于2023年3月6日就涉案房屋作出補償安置決定。

原審法院認為，一、蔡某要求“判令強拆責任機關責任人濫用職權罪、判令強拆責任機關責任人故意損害財物罪、判令強拆責任機關責任人非法入侵住宅罪并承擔刑事責任”，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，依法應當駁回蔡某的起訴。二、龍港市人民政府稱涉案房屋系因危房解危而被強制拆除，僅提供了《鑒定書》及送達《督促解危通知書》《責令解危通知書》的公證書。本案證據無法證明蔡某存在逾期未按照前述《責令解危通知書》履行相關義務的情形，且即便存在上述情形，龍港市人民政府未經相關程序逕直強制拆除涉案房屋，亦缺乏法律依據。故被訴強制拆除涉案房屋的行為明顯違法。三、《中華人民共和國國家賠償法》第二條規定，國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。一般而言，在強制拆除房屋行為被依法確認違法后，當事人起訴要求實施違法強制拆除行為的行政機關予以行政賠償，人民法院應當在查清致害行政行為造成損失的基礎上予以判決賠償。因涉案房屋所在的地塊已經被征收，客觀上已無法恢復原狀，故對蔡某要求恢復原狀的訴訟請求，不予支持。在不能恢復房屋原狀的情況下，龍港市人民政府本應按照損害程度給付相應的賠償金。但龍港市人民政府已于2023年3月6日作出補償決定，被訴拆除行為所造成的涉及房屋的損失已經通過補償決定得到彌補。根據《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》第三十二條第（三）項規定，原告的損失已經通過行政補償等其他途徑獲得充分救濟的，人民法院判決駁回原告的行政賠償請求。因此，蔡某的此項賠償請求，不予支持。蔡某如對補償決定有異議，可通過其他途徑維護自身合法權益。據此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第（四）項、第七十條第（一）項及第（三）項、第七十四條第二款第（一）項、第七十六條、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款第（一）項、《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》第三十二條的規定，判決如下：一、駁回原告蔡某“要求判令強拆責任機關責任人濫用職權罪、判令強拆責任機關責任人故意損害財物罪、判令強拆責任機關責任人非法入侵住宅罪并承擔刑事責任”的起訴；二、確認被告龍港市人民政府于2022年8月6日拆除原告蔡某坐落于浙江省龍港市房屋的行為違法；三、駁回原告蔡某的其他訴訟請求。

蔡某上訴稱：一、被上訴人未提供證據證明案涉房屋無法恢復原狀，原審駁回訴請缺乏法律依據。上訴人房屋不在征收范圍內，被上訴人作出征收決定違法，原審未全面審理恢復原狀的訴請，直接認定案涉地塊已征收系事實認定不清。二、原審混淆行政賠償和行政補償，錯誤認定被上訴人已通過補償決定彌補上訴人全部損失，從而駁回訴請系適用法律錯誤。行政賠償在征收補償范圍外還包含因違法造成的額外損失，即行政賠償不應低于被征收人依據補償方案可以獲得的行政補償。上訴人早已對征收決定提起訴訟，對補償決定更有異議，且補償決定仍在訴訟期間，原審法院直接認可補償決定的效力并認定補償決定已涵蓋上訴人所有損失，缺乏法律依據。三、原審判決事實認定證據不足。上訴人對涉案補償決定的合法性、合理性均有異議，該補償決定無法作為補償合理合法的直接證據，原審法院認可該證據的合法性明顯不當。四、實施涉案房屋拆除的直接責任人員構成犯罪，原審應當將該違法犯罪線索移送，原審認為不屬于行政訴訟受案范圍明顯不當。綜上，請求撤銷原判，依法改判或發回重審，支持其一審訴訟請求。

龍港市人民政府辯稱：一、上訴人請求將案涉房屋恢復原狀缺乏法律依據。案涉房屋所在土地已被依法征收，且經鑒定為D級危房。案涉房屋并非獨立架構，而是與其他被拆除房屋的墻楹共用，現整幢房屋因被鑒定為危房而依法拆除，客觀上無法恢復原狀。二、案涉房屋所在土地已被依法征收，被上訴人已作出補償決定并送達，上訴人合法權益已得到保障。案涉房屋在征收紅線內，2023年3月6日，被上訴人依據《龍港市征收集體土地涉及房屋補償暫行辦法（試行）》規定依法作出涉案補償決定。三、相關工作人員并無違法違紀行為，上訴人要求追究拆除房屋責任人濫用職權罪、故意毀壞財物罪、非法入侵住宅罪等訴訟請求并非本案審理范圍。案涉房屋被鑒定為危房后，被上訴人制定解危方案，對危房業主逐一警示并下發《督促解危通知書》《責令解危通知書》，上述程序及過程經公證人員公證，不存在違法違紀。綜上，請求駁回上訴，維持原判。

原審期間當事人提交的全部證據材料，均由原審法院移送至本院。二審中，雙方當事人均未向本院提交新證據材料。

本院認為，上訴人關于判令強拆責任機關責任人濫用職權罪、故意損害財物罪、非法入侵住宅罪并承擔刑事責任的訴訟請求，顯然不屬于行政訴訟受案范圍，原審駁回該項起訴，并無不當；關于被訴強制拆除行為是否合法，被上訴人提供的證據不足以證明系因危房解危拆除案涉房屋，且未經法定程序逕行強制拆除，原審確認被訴拆除房屋行為違法，亦無不當。結合上訴人的上訴理由及原審審理情況，本案審理重點為上訴人一并提起的賠償請求能否成立以及原審判決駁回其賠償請求是否合法：

一、關于恢復原狀的賠償請求能否成立，如經審查不能恢復原狀的，原審處理方式是否妥當。《中華人民共和國國家賠償法》第二條第一款規定，國家機關和國家機關工作人員行使職權，有該法規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依法取得國家賠償的權利；第三十二條規定，國家賠償以支付賠償金為主要方式。能夠返還財產或者恢復原狀的，予以返還財產或者恢復原狀。本案中，上訴人主張案涉房屋不在征收范圍，且所在地塊規劃為商住用地，具備恢復原狀的客觀條件。根據本院（2023）浙行終359號生效裁判查明的事實，浙江省人民政府已作出浙江省建設用地審批意見書，案涉房屋所占土地位于上述征地范圍內，故上訴人主張案涉房屋不在征收范圍，與事實不符。案涉房屋并非獨立架構，恢復原狀也將影響現有規劃的整體布局，故上訴人關于恢復原狀的請求，原審未予支持，并無不當。

《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》第二十七條規定“違法行政行為造成公民、法人或者其他組織財產損害，不能返還財產或者恢復原狀的，按照損害發生時該財產的市場價格計算損失。市場價格無法確定，或者該價格不足以彌補公民、法人或者其他組織損失的，可以采用其他合理方式計算。違法征收征用土地、房屋，人民法院判決給予被征收人的行政賠償，不得少于被征收人依法應當獲得的安置補償權益。”被拆除房屋明顯不具備恢復原狀的可能時，人民法院應及時釋明，引導當事人將訴訟請求變更為判令行政機關支付特定數額的賠償金或交付特定面積或位置的安置房等，以便人民法院作出契合當事人訴訟請求的給付判決，高效實質解決行政爭議。本案中，雖經原審法院釋明，但上訴人堅持針對房屋的賠償請求僅限于恢復原狀。恢復原狀只是財產損害的賠償方式之一，即使經釋明后上訴人拒絕變更恢復原狀的訴訟請求，為實質化解爭議，監督行政機關依法盡早履行行政賠償義務，人民法院原則上仍應就賠償項目、標準等進行審理并在條件成熟時作出具有賠償金額等給付內容的判決，原審法院未就賠償項目、標準等基本事實進行審理查明不當，應予糾正。

2、在案涉房屋不能恢復原狀的情況下，原審法院以行政機關在本案訴訟期間已作補償決定為由駁回上訴人的賠償請求是否合法。《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》第三十二條第（三）項規定，原告的損失已經通過行政補償等其他途徑獲得充分救濟的，人民法院判決駁回原告的行政賠償請求。從形式上看，本案被上訴人龍港市人民政府針對被拆除的房屋損失已作補償決定，上訴人的損失已通過行政補償途徑獲得一定救濟，原審駁回賠償請求似乎符合法律規定，但對于法律的適用，不僅要符合形式合法性，更要尋求實質合法性，關注法律背后的價值追求。行政機關基于合法行政行為造成相對人損失產生的是補償責任，反之因違法行政行為造成相對人損失產生的是賠償責任。原則上“通過行政補償等其他途徑獲得充分救濟的”系在違法強制拆除行為實施之前，除相對人在房屋被強制拆除之后主動要求行政機關履行補償職責等特殊情形，防止行政機關以行政補償代替行政賠償，規避違法行政的賠償責任，背后的價值追求是對受到不法侵害的相對人權益保護的充分、不同救濟途徑選擇權的尊重以及“合法補償”“違法賠償”不同責任性質的區分。

置諸本案，上訴人既已提起確認強拆行為違法及行政賠償之訴，被上訴人龍港市人民政府卻在訴訟期間徑直作出行政補償決定。原審法院在未就賠償項目、標準等基本事實進行審理查明，亦無證據證明上訴人自愿選擇補償途徑且其損失已通過行政補償決定獲得充分救濟等情況下，逕行駁回上訴人的賠償請求并告知其可就行政補償決定另行起訴。既不利于案涉爭議的及時高效解決，也不利于上訴人合法實體權益的充分救濟，更不利于對被上訴人違法拆除行為的監督懲戒，顯然與行政訴訟法“解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行使職權”之立法目的相悖，應予糾正。

三、對于同一拆除行為可能造成除房屋以外的其他損失，上訴人堅持另案主張，原審未予審理是否妥當。本案所涉是在當事人已經一并提起行政賠償訴訟的前提下，對于不同行政賠償項目能否分別起訴的問題。因同一違法拆除行為引發的不同行政賠償項目，如房屋主體、屋內物品等損失，依法應當一并解決，上訴人堅持分案處理，法律依據不足。人民法院應依職權充分釋明，彌補善意相對人在訴訟能力等方面的不足，但對于惡意拆分案件的當事人，經釋明后仍堅持另案主張的，人民法院應告知由此產生的不利后果由當事人自行承擔，并將相關情況記錄在案。本案中，原審法院未就同一違法拆除行為可能造成的其他損失進行審理不當，既違反“全面賠償”原則，亦不利于及時高效解決“當事人一件事”、節約有限的司法資源，應予糾正。

綜上，上訴人關于行政賠償請求的部分上訴理由成立，原審未就違法拆除行為引發的賠償項目、標準等基本事實進行審理查明，逕行駁回上訴人的賠償請求錯誤，依據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一、三項之規定，判決如下：

一、維持浙江省溫州市中級人民法院（2023）浙03行初17號行政判決第一、二項；

二、撤銷浙江省溫州市中級人民法院（2023）浙03行初17號行政判決第三項；

三、就行政賠償部分發回浙江省溫州市中級人民法院重審。

二審案件受理費人民幣50元，由被上訴人龍港市人民政府負擔。

審判長 朱秀華

審判員 王玉岳

審判員 樓縉東

二○二四年二月二十三日

書記員 潘 莉

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